规划海鲜 | 规划目标虚无现象批判（四）

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治理语境下的规划目标纠偏

上一期介绍了使规划目标从虚向实“三步法”中的第一步，即谋划有限且共识的目标。本期介绍第二步，同时也是目标到行动的“短链条”上的中间一环——制订任务。

三步法其二，制订具体且渐进的任务

即便是有限且共识的目标，也基本上是一般的、高度概括的。诸如经济增长、土地供应、交通改善、设施提升、环境保护等等，通常以若干量化指标的形式出现。相比之下，任务则更为具体，表现为实现目标的路径策略，或是能付诸行动的具体计划。

制订任务，是将目标进一步分解细化，并向下传导到明确清晰的行动的重要环节。只有当任务体现了对目标实现方式的准确解析，接下来的行动计划实施才不会“脱靶”。

① 任务制订的难点

由于凡是任务都涉及预期收益和成本控制（除了资源成本，还有机会成本）的问题，因此各项任务中都隐含对有限资源的竞争因素。例如，加强公共交通和拓宽高快速干道都属于常见的交通改善举措，但二者的规划思路和导向显然并不一致，各自的成本收益天差地别。

此外，加之规划相关各方之间的利益博弈和任务实现条件的动态变化影响，从目标到任务的难点在于同时根据竞争性策略和阶段性可能作出任务方案比选。前者要求任务制订应以共识为基础，后者要求任务制订应是渐进的。

② 任务制订首先要找到“最大公约数”

需要认识到，规划总是在特定时期内人们共同满意的目标和行动方案。

其一，只有具备了资源分配上的共识，才能让统一目标下的任务统筹有战略、有原则、有主次缓急。典型例子如，国土空间规划背景下一再强调的“一优三高”原则。

其二，未来导向性是规划的重要特性，其实质是一种对未来不确定性的缓解和抵消。规划通常需要对各种可能性进行比较和判断，通过不断的筛选使最终的目标选择无限趋近于最优解，此即所谓“渐进规划”的方法。

两者的共通之处在于都是找到“最大公约数”，将能够确定的要实施、能实施的任务先明确下来，尚不能达成共识或足够清晰的事项则搁置争议、留足弹性。这样就能较快而清晰地将高度概括的规划目标转化成若干具体的、阶段性的任务，将目标的实现路径转化成对任务的成本和收益的要求。

③ 任务制订应当“近实”而“远虚”

由此可见，制订任务要以“近实远虚”为原则。离当前越近，发展思路和策略措施则会越清晰；反之，相关的策略措施则越笼统模糊。

所以，近期重在“肯定”，明确基于重要性或紧迫度而必须开展的举措行动；中期重在“建议”，旨在提出主要思路和重点原则性的规划建议；远期则重在“判断”，尤其是对未来城市结构的发展方向要形成大致判断。

如此，关注近期，立足当前，在明确近期目标、路径和具体任务的基础上，对中远期只做结构性、原则性的管控和引导；随着规划的实施，结合实施效果与形势变化，渐次对后续阶段的策略和工作进行动态调整，以保障规划对发展的适应性。

规划海鲜 | 规划目标虚无现象批判（三）

全文1481字，阅读需要3分钟

治理语境下的规划目标纠偏

众所周知，推进国家治理体系和治理能力现代化，是全面深化改革的重大动作。在这样的语境下，空间规划在目的性层面也受到了巨大冲击；同时，前两期所述的规划目标虚无现象贻害无穷，无疑应当破除。规划的目标因而需要从形式、构成、内涵等层面出发进行纠偏，从虚走向实。

01

治理语境下的规划目标新特点

我们不妨首先设想一下规划在现代化治理体系中的角色。在一个治理体系公平、明确、完备的规则环境中，规划应该成为具有共识基础的利益博弈平台，促成各方在规划未来和管理当前的过程中，充分表达与协调各自的利益关系和边界。

所以，治理语境下的规划（planning）不再局限于规划方案（plans），而应回到其初心，成为一个连续循环的治理过程。

需要再次强调，在这个过程中，虚无的目标既无助于公众的接受或产生激励作用，也是与治理现代化建设的要求相悖的。
 
现代治理具有动态的、多主体的、调和而非规制的、有赖于持续的相互作用等特征（蓝志勇等，2014）。相应的，规划目标自然要更多体现出务实、共识、协商、反馈的特点。

02
规划目标从虚向实的“三步法”

以上新特点要求规划的“语言逻辑”应随之发生改变，从“方案语言”转向“治理语言”，适应连续循环的治理过程的需要。

过去的规划模式基本上遵循格迪斯经典的“调查——分析——规划方案”的单向线性工作顺序，目标和行动皆凝固在静态的方案之中。如果规划实施出现了问题，则静态地认为是方案不够好，应当编制一个更好的方案。

但在治理语境下，规划是制订与实施的综合体，一个“目标——连续的信息——各种有关未来的比较方案的预测和模拟——评价——选择——连续的监督”（彼得·霍尔等，2014）的反复循环过程，目标和行动始终在根据现实发展情况进行执行和做出调整。可以说，这是纠正规划目标虚无现象的方法论前提。

以此为基础，在上述循环的单次过程中，让规划目标从虚向实的关键还在于建立目标到行动之间的“短链条”。具体而言，就是“谋划目标——制订任务——明确行动”三个步骤，循序渐进，逐层细化落实。

03
三步法其一，谋划有限且共识的目标

所谓目标谋划，其实就是由“解决什么问题”梳理出“能解决什么问题”的过程，进而为“怎么解决问题”奠定基础。

通常意义上的规划目标可能包含三层涵义：一是发展目标，指城市（区域）的发展定位和形势发展的需求，可包括社会、经济、生态、环境等发展子目标；二是空间目标，指为支撑发展目标的实现，城市（区域）空间的预期建设愿景或发展质量要求，通常包括软硬两方面的子目标，较发展目标更为具象化。

第三层是工作目标，指编制规划或现阶段规划实施要解决的问题，至关重要却往往被忽视。工作目标必须是有限且合理的（王富海，2018），这一点放到今天，置于治理语境下来看，应该改成“有限且共识”。

有限目标是目标谋划阶段的第一原则。要充分考虑规划的时效性，解析城市发展的自身阶段性需求和外部历史性机遇，聚焦当前，近实远虚；要深入研究规划的核心问题，立足于规划效用的发挥组织有效的规划内容，突出重点，找准抓手；要全面了解规划的实施环境，引入时间、空间、财力、主体等维度制订可实施的规划方案，联系实际，量力而行。

共识的目标是可接受的合理目标。在规划师一方，只有知其所以然，才能预知其然，提出的供讨论的方案才有共识的基础，特别是有了运营方和用户方的参与，目标才更具合理性。

然而现实是，目标的制定往往不出自内在需求的研究，而出自于案例借鉴、规范套用等形而上的方式。需要特别注意，在威权语境下，很多简单粗暴的复制粘贴和煞有介事的案例移植，只要戳中决策者的甜点，就轻易获得通过，抹煞了城市的多样性与合理性。这一点在往期介绍的目标虚无现象中也有体现。

规划海鲜 | 规划目标虚无现象批判（二）

全文1374字，阅读需要3分钟

编者按

所谓规划，按照彼得·霍尔的说法，规划师们从开始就针对他们力图实现的目标进行充分的讨论，并且在整个过程中继续这项讨论，确保目标的清晰和可行性，再对编制的各项方案进行比较和评价（彼得·霍尔等，2014）。由此可见，在规划的全过程中，目标是第一位的。但遗憾的是，在当前实践中，主观因素导致的目标虚无现象却让这些困难被进一步放大，成为许多规划问题的症结所在。

对此特开辟“规划目标虚无现象批判——走向可行动的目标”专栏，将以连载的形式聊聊常见的几种表现形式以及解决思路，还望能引起业内更多的警惕与反思。

规划目标虚无现象诸表现

规划的目标虚无主要有六种表现形式，可藉六个成语逐一概括描述。本期重点介绍后三种。

04
表现之四——朝秦暮楚

典型的反映便是“任期规划”，一任领导一个定位、一轮规划，规划目标带上了领导的个人色彩，频繁变动。

有的领导为求速见成效，往往启动新区开发，既可卖地收钱又能新上项目，换一任领导再选新区再开张；又如有的地方因领导频繁更替，规划目标也随着“工业兴市”到“旅游兴市”再到“工业兴市”反复折腾，由此产生了不少短命项目、烂尾工程。

城市发展目标不稳定，城市发展战略无定力，缺乏连贯性和经营积淀，最容易导致土地过度开发浪费，使得空间效益大打折扣。当另起炉灶变成常态，当目标变成说辞，当规划变成“鬼话”，消耗的将不仅仅是政府公信力，更将造成城市重要发展机遇的贻误。

05
表现之五——胶柱鼓瑟

规划对现实缺乏敏感，对未来缺乏预见，以现状特征推及远期规划，目标僵化刻板，不留余地，发展策略和行动落后于客观条件的变化。

一者刻舟求剑。如深圳华强北改造在规划阶段过于追求炫目的地标形象，忽略了未来的使用人群及其行为活动分析，选用封街改造的模式且过程拖沓，导致错过了电子行业和消费模式转型升级的风口，再次亮相已显黯淡。

二者守株待兔。如多年来城市总体规划以追求开发用地面积为目标，导致用地过剩，难以为继，而大多数城市在新一轮国土空间规划中的诉求依然是增量用地指标！

06
表现之六——缘木求鱼

过分注重技术理性，建立专业化的“理想目标”，并据此设计“最佳方案”，几乎可以视为多年来规划工作的全部。

然而，这种高大上的目标往往是建立在对现实的大幅度跨越基础上的，对行动的现实环境和可操作性视而不见，导致行动与目标身首分离、南辕北辙。

社区（村庄）规划的发展现状正反映了这一问题。其往往被作为一项简单的目标制定活动而不是一种行动模式，规划文本和图集被视为成果的全部。现实是社区（村庄）改善中，过程正义大于结果最优，居（村）民的公共选择及与规划师和相关利益人之间的多向互动，才是决定规划成败的关键。

此外，看起来技术逻辑缜密的遵循城市道路交通规划，经常缺乏对未来情况的预判，“这里需要路，修一条路就好了”，且沿用至今未做原则性调整的规范，导致主次支路划分和组合方式既不符合机动化时代的城市交通要求，又割裂了城市生活，宽马路、稀路网、大街区的道路形态几乎席卷全国所有新区新城，还冲进了许多城市的老街区。

前三种（镜花水月、人云亦云、自相矛盾）是目标本身的虚无，使规划成为无源之水，后三种（朝秦暮楚、胶柱鼓瑟、缘木求鱼）实质上是因行动与目标的脱节间接导致的目标虚无，让规划成为无根之木。规划的目标出问题，便是“根”“源”性的问题，毫无疑问会从根本上损害规划的科学性、严肃性和权威性，甚至正义性。

老城复兴的现代表达——南京百家湖硅巷片区城市更新行动

2018年，南京在出台《南京市推进高新园区高质量发展行动方案》中，首次提出城市“硅巷”计划。

硅巷打破“工业用地点状的、碎片式的更新方式“，对大规模的老工业区重新定位，整体规划，一盘棋开发，是南京在同类地区中的首次尝试和模式创新。

江宁百家湖片区属于典型的南京市老工业区，位于通淮街以东、秦淮路以南、秦淮河以西、胜太路以北，面积约2.3平方公里。它北接高铁南站，南邻百家湖商圈，周边分布多个地铁站点，轨道交通无缝对接高铁港，区位交通十分优越。

百家湖硅巷将拟用三年时间完成整体转型更新，打造江宁乃至南京城市转型更新样板示范区，展现国际化、高端化、品质化的新形象。

2021年6月18日，经过一年的整治提升，由蕾奥景观事业部及南京分公司联手完成的百家湖硅巷景观规划及重点道路提升工程已全面建成。

它是百家湖“无界共享，绿趣硅巷”的首个示范项目，树立了集聚智慧与创意的共享园区，体验绿色与自然的生态街区，感受生活与文化的活力社区的片区标杆。

 “从工程到景观，刷新了市民出门后感知城市的第一印象。

街道空间的更新之痛 

目前，国内大部分街区更新，或多或少的面临着一些痛点，且短期内难以解决。一是过于重视车行交通。二是强调线的管控，而忽视了空间营造。三是管理部门多元，各自为政导致的风貌杂乱。四是工程思维，没有艺术效果。五是外行指导内行，不专业的决策影响了最后形象。

由此，后续城市街道的更新改造，可能会出现这样几个趋势：从车到人车兼顾；从工程到景观；从道路到空间；从多头管理到一体化。尤其是从工程到景观，城市街道作为市民生活和交往的重要场所，和市民出门后感知城市的第一印象，一定会在未来的城市更新中，起到越来越重要的作用。

▲图说：更新后的百家湖街道道路景观

“从规划到落地全流程管理，可以最大程度地实现规划设计意图。”

整体统筹：公共空间全过程一体化的更新模式

更新项目常常出现画图容易，落地难的问题。百家湖硅巷片区通过“整体规划+逐个策划+重点设计+落地实施”的全过程统筹开发建设路径，重新梳理园区绿地及公共空间资源，有目标地重塑整体公共空间体系，以吸引产业集聚，提高人才宜居感，从而引领城市更新发展。

以此为导向，百家湖片区规划提出了“强芯溯轴、一环九园”的公共空间结构。全面梳理了街道、公园、节点以及建筑内外的空间场所，在结合整体规划结构与更新计划基础上，形成近期建设项目库，重点打造挹淮街、临淮街、胜利路、董村路和秦淮路5条以精致商务办公、科技文化互动、生态山水休闲为主题的活力绿街。

设计层面，强调完整街道理念，强调各专业各要素的一体化设计，通过市政路网，市政管线，灯光亮化，交通信号设施，视觉系统，城市家具等多个专项的一体化统筹，强化园区文化品牌和整体景观形象的输出。

硅巷以片区为单位的公共空间整体更新机制，投资少，见效快，相较于点状、碎片化更新方式，更有利于保证整体建设风貌的统一协调，减少与后期更新项目的摩擦，对园区整体品牌形象改善具有较好的效果。从规划到落地全流程管理，能更高效率的协调用地权属及建设边界问题，最大程度实现规划设计意图，解决规划与落地实施“两张皮”的问题。

▲图说：硅巷整体规划“强芯塑轴，一环九园”的公共空间结构

“只有打破、重构、激活，才能真正地实现共享共融。”

开放街区：打造无界共享的创意园区 

百家湖硅巷的设计提出了“无界共享，绿趣硅巷”，即结合片区更新计划，对重点街道开展详细设计，全面协调沿线用地权属，征求企业设计意愿，打破边界壁垒，对道路红线及企业用地权属的交界面进行设计重构，激活原本封闭空间，真正实现规划意图中企业公共空间与市政道路界面的“无界共享，开放共融”。同时，边界的设计节点结合企业的文化特色，增加街道识别性与趣味性。

整个设计在实施过程，采用近远期结合的策略，为未来沿线更新企业建设方案预留景观接口，保证与未来更新方案的良好衔接。

▲图说：挹淮街改造前

▲图说：挹淮街改造后

▲图说：董村路改造前

▲图说：董村路改造后

▲图说：胜利路改造前

▲图说：胜利路改造后

▲图说：改造后的双龙大道开放界面

“公共空间可以促进人的交往，信息的交互，这对于一个科技片区来说，尤为重要。”

回归生活：感受交往与文化的活力社区 

在打造硅巷形象中心+创新共享的公共活力中枢+多元体验的社区交往核心的设计过程中，除了在硅巷区域创造极具标志性的视觉形象，营造独特场所感之外，片区公共中心也是一个创新、共享的活力中枢，和激发思维、促进交流的共享空间。

▲图说：改造后的片区精神堡垒

▲图说：改造后的片区入口logo

▲图说：改造后的街区小品

针对片区不同的用地类型和人群需求，设计为儿童、科研人员、老人等人群设置了社区口袋公园，街道花园，以及滨水休闲、康养健身等丰富多样的功能空间，形成具有温度的活力场所，让硅巷不仅是设计工业的办公片区，也是以人为中心，联系工作与生活的活力社区。

▲图说：改造后的街头社区公园

▲图说：改造前的农行休闲广场

▲图说：改造后的农行休闲广场

▲图说：改造前的胜利路

▲图说：改造后的胜利路街头趣味装置

▲图说：改造后的商业街道界面

▲图说：改造后的科研办公界面

“公共空间的设计是放松的，而非紧张的；是惬意的，而非忙碌的。”

自然生态：体验绿色与自然的生态街区

公共空间的设计，应当适当的放松，让人感到舒适与惬意，而不是紧张，特别是在工作节奏繁忙而劳碌的高密度大城市，因此绿色与植物就愈发的显得重要。

百家湖硅巷设计保留了现状长势良好的树木，同时结合不同街道的特色定位，打造不一样的种植风格，强化片区种植特色。在原有行道树基础上，部分街道补充以春花乔木“染井吉野樱”秋色叶“娜塔丽”作为行道树，搭配夏花乔木小叶紫薇及秋花乔木桂花，以及品种多样的宿根花卉，打造自然花境，形成色彩明亮、特色鲜明的活力街区，以让更多的市民以及工作的人群，感知自然的美丽，放松心情，缓解忙碌工作而疲惫的心灵。

此外，在智能交通上，百家湖硅巷也进行了积极的探索和实践，在胜利路、挹淮街路口引入了非机动车专用信息导行标志、发光斑马线等，加强道路微观管理理念。

▲图说：改造前的秦淮路

▲图说：改造后秦淮路

▲图说：改造后的胜利路

▲图说：改造前的董村路

▲图说：改造后的董村路

▲图说：改造后的百家湖街角

百家湖硅巷的改造，从整体片区更新入手，在研究地块更新、建筑退线、街区空间、道路交通、公园体系等的基础上，一体化全过程跟踪服务，从规划到设计到实施，以开放街区、共享空间为目标，以人的需求为出发，打造了一个有温度、有活力、有特色的城市公共空间，为片区整体城市更新和环境品质提升，探索出了方向。

原创  刘卿婧  蕾奥规划景观事业部

项目地址：南京市江宁区

项目面积：2.3平方公里

设计团队：景观事业部、南京分公司

规划海鲜 | 规划目标虚无现象批判（一）

全文1389字，阅读需要3分钟

编者按

所谓规划，按照彼得·霍尔的说法，规划师们从开始就针对他们力图实现的目标进行充分的讨论，并且在整个过程中继续这项讨论，确保目标的清晰和可行性，再对编制的各项方案进行比较和评价（彼得·霍尔等，2014）。由此可见，在规划的全过程中，目标是第一位的。但遗憾的是，在当前实践中，主观因素导致的目标虚无现象却让这些困难被进一步放大，成为许多规划问题的症结所在。

为此特开辟“规划目标虚无现象批判——走向可行动的目标”专栏，将以连载的形式聊聊常见的几种表现形式以及解决思路，还望能引起业内更多的警惕与反思。

规划目标虚无现象诸表现

规划的目标虚无主要有六种表现形式，可藉六个成语逐一概括描述。本期重点介绍前三种。

01
表现之一——镜花水月

倾向规划目标的诗化表达，高挂云端，一定程度上脱离了当地的发展实际。非“宜居宜业”不足以宣示情怀，非“战略高地”难以表达愿景，非“国际一流”不能彰显决心，规划目标在攀比中不断虚高！

然而现实残酷，财力羞涩，实现目标的心情又迫不及待，于是从局部下手、可视化入手。景观大道是必备，灯光广场是标配，公共空间讲气派，公共建筑求恢宏。

此外则是常见的大规模招商，引入产业务求高端，招商必招央企巨商，投资门槛水涨船高，终使得城市成本难以承受，到头来竹篮打水一场空。

这种远远超出城市发展能力的规划目标，严重违背了经济运行规律，脱离了地方实际需求，造成大量浪费甚至引发财政危机，亦最容易遭致百姓的不满与非议。

02
表现之二——人云亦云

纵观40年，中国城市普遍由“流行码”拼贴而成，开发区、楼盘、CBD、新区、各类园区、综合体、特色小镇陆续登场，最近又忽然流行“科学城”（国家级奢侈词汇，已普及用到四线城市），任何新的“定位”、“提法”和“理念”都可以拿来作为设立“新区”、“园区”、“试验区”、“聚集区”的理由。

其本质无非是追逐概念、复制方案，这样堆积起来的空间形态演变，由于缺乏清晰的、个性的及稳定的目标定位，空间方案就没有了自我，泯灭了特色。

流行模式全国通用，规划编制形而上，“千城一面”难以避免，规划目标趋于雷同或因本地经济社会环境内在机理的不同而无法实现或只能畸形实现。

事实上，城市的魅力恰恰来自于其独特的文化和情感记忆，在地化、多元化才是符合大众需求的。

03
表现之三——自相矛盾
“既要……又要……还要”，这种叠加式的规划目标已成为常态。造成的矛盾主要有四种情况：

一是想要解决的问题太多，目标“越位”超出了实施能力的上限，典型的例子就是控规中控制性要素的任性求全，不断加码，将本可以实事求是主动引导城市发展的建设的规划技术，固化为以唯心的远期图景来实施被动式管理的“法定”手段，这些图景编的越细，就离生动宜人、高效高回报的城市原来越远；

二是目标的重心偏离，没有放在规划能够施加影响的点上，而在规划真正能发力的地方目标“缺位”，如某些规划大谈产业策划、企业引进的目标，但在产业空间布局和建设指引上却全无针对性；

三是拟定的目标跟实际想解决的问题不一致，目标制订陷入“偏位”，如某些规划标榜通过引进“最先进、最高端”的项目以带动当地发展，缺乏科学论证，结果资源浪费不少，带动作用为零；

四是不考虑各子目标在时间、空间、财力上统筹协调的可行性，目标序列出现了“错位”，导致混乱的条条规划向下落实起来一地鸡毛。

以上四类问题情境虽有系统的目标，但却因目标与现实或目标与目标之间的冲突，最终显得形同虚设。

蕾奥足迹13

关于申报2021年度广东省自然资源科学技术奖项目的公示

广州分公司

蕾奥动态 | 魏伟总规划师应坪山区城管局邀请做专场报告

6月22日下午，坪山区政府二办一楼报告厅举行“城管大讲堂”专题讲座，蕾奥规划总规划师魏伟应深圳市坪山区城市管理和综合执法局邀请做专场报告。

魏伟总规划师以“大道至简，画卷深南”为题，对2018年深南大道景观设计暨空间规划国际竞赛进行了回顾，讲述了深南大道的建设历程，分析了深南大道的成功与不足，介绍了道路景观改造设计的策略，并结合近期完成的福田区景田北街、南京市江宁区弘景大道、百家湖硅巷等项目，提出未来道路景观设计的思考：从车行到人本、从元素到整合、从道路到空间、从工程到景观、从平庸到特色。

本次讲座由坪山区城管局副局长林跃兴主持，区规自局、区财政局、区发改局、区交轨管理中心、区水务局、重点片区规划发展中心，以及辖区各街道的管理及技术人员参加了讲座报告。

蕾奥动态 | 《平湖金融基地辅城坳土地整备利益统筹项目实施方案》顺利通过龙岗区土地整备工作领导小组审议

近日，蕾奥规划编制的《平湖金融基地辅城坳土地整备利益统筹项目实施方案》项目顺利通过龙岗区土地整备工作领导小组会议审议。平湖金融基地辅城坳土地整备利益统筹项目位于平湖街道辅城坳社区，土地整备面积约144.10公顷，其中利益统筹面积约96.53公顷。该项目规模大、难度高、土地权属复杂，承担此次方案设计工作的是土地统筹开发研究中心，于2020年正式参与这项任务。

项目主要有三个重难点：其一，全球招商大会平湖片区选址于本项目范围内，需近期保障其土地供应，实现市重点区域集中成片土地资源盘活、高标准建设；其二，项目作为历史土地整备项目，涉及国有已出让、集体已签协议、利益统筹等多类土地，各类土地范围较为零散、相互穿插，需从片区整体层面统筹规划研究，采用分类处置的方式，保障项目顺利实施；其三，项目需统筹社区、政府等多方利益，且留用土地选址要同步考虑社区利益主体意愿，促进土地资源合理配置，保障片区发展，实现政府与社区“利益共享”的初衷。

该整备项目的推进，在释放连片产业空间、保障政府全球招商大会平湖片区的土地供应，提高原村集体经济发展水平、改善社会民生环境，完善配套设施、提升片区公共服务水平等方面具有重大意义。