城市规划实施机制的逻辑自洽与制度保证

——深圳市近期建设规划年度实施计划的实践

陈宏军 施 源

【摘要】近期建设规划作为我国城市规划体系的一个创新，在相当程度上契合了城市政府调控城市发展的需求，但其配套制度和实施手段还需在实践中不断完善。本文结合深圳市近期建设规划年度实施计划的实践，基于政府现行运作制度框架，剖析城市规划实施机制中存在的问题，进而尝试从政府运作角度探讨城市规划（尤其是总体层面规划）实施机制的自我完善途径，在此基础上梳理出近期建设规划年度实施计划与政府相关年度计划的协调关系，并提出完善年度实施计划的一系列制度保障。

【关键词】规划实施机制；年度实施计划；政府现行运作制度

从2002年开始编制、目前已实施完毕的第一轮近期建设规划的绩效来看，不同的城市效果有所不同，但其确实起到了调控城市发展的作用①。笔者认为由于国家九部委联合发文要求编制第一轮近期建设规划时，对相关制度并未做系统规定，使各地在实际操作时有较大发挥余地，因此相应提供了制度创新的空间。以深圳、广州为代表的部分城市政府及时把握住了这样的机会，如深圳市在规划的内容安排、政策制定等方面进行了有益的探讨，并对审批后的规划实施情况进行全程跟踪与检讨。正因为有了这样的关注和工作基础，深圳的规划工作者逐渐认识到，体制转型过程中城市规划实施机制的完善，不能仅满足于规划体系内部各层次的分工细化与技术完善，而忽略规划体系外部政府现行操作机制中国民经济和社会发展五年规划（及其年度计划）的主导地位，这既是我国城市规划实施环境与市场经济成熟国家城市规划实施环境的最大不同，同时也应成为现行制度环境下完善规划实施机制的切入点，由此提出了近期建设规划应与“十一五”规划协同编制、以及建立近期建设规划年度实施计划制度等政策建议，以试图探索一条城市规划实施机制的逻辑自洽和自我完善之路。

1 现有规划实施机制的检讨

1.1　体系内部：逐层分解机制存在的问题

近年来，我国城市规划体系在纵向和时间两个维度都有所变革：其中在纵向层级维度，规划在向两端延伸，宏观层次更重视不同行政单元之间的协调向区域层次延伸（区域规划），而微观层次则重视规划的法定化向操作技术规定延伸（法定图则）；在时间维度，规划强化了时段上的分解，各层次规划都开始尝试增加近期甚至年度计划，其中，尤以总体规划的变革最为突出，2002年国务院发文要求各设市城市今后每五年均要根据城市总体规划编制与当地国民经济五年规划年限相一致的近期建设规划，使近期建设规划从城市总体规划的一个内在组成部分演变和显化为一个独立规划，为宏观层次规划的实施搭建了一个平台（图1）。这一做法在深圳、广州等城市均取得了较好的实施效果②。

但是，由于各类规划在两个维度中的定位和关系尚未理清，使相关规划的编制和实施易出现逻辑上的混乱。依据《中华人民共和国城市规划法》（1990 年），城市规划分为总体规划、分区规划和详细规划，各城市的规划体系也基本上是在此框架下根据城市自身实际情况重点进行了纵向层级维度的细化，如深圳1998 年颁布实施的《深圳城市规划条例》，增加了城市发展策略、次区域规划、法定图则和详细蓝图等类型，在规划层次划分上较国家有所细化，但仍主要局限于纵向层级的深化。在此框架下，规划实施的主要逻辑是：总体规划的目标与内容通过纵向各层次规划进行逐层分解，总体规划是策略性的，越到分区或详细规划，实施性越强。这种规划实施机制存在两方面问题：一是实施时序难以衔接，总体规划的目标要通过次区域规划、分区规划、法定图则等逐层分解，姑且不论有多少分区规划、详细规划的规模是严格按照总体规划的规模来进行逐层分解，单从分区规划、详细规划编制与审批所消耗的时间上看，当这些规划在上层次规划的指导下完成新一轮的编制与审批时，它们的依据（即城市总体规划）往往又该修编了。除了因审批周期造成的客观上时序滞后之外，在时间维度上的控制力不足，使得宏观层次规划的目标经过逐层细化后对详细规划的指导性不足，各详细规划分头分步实施的结果往往会使总体目标失控。二是这种规划实施机制主要着眼于规划体系内部层次的优化和技术细节的完善，而在政府实际运作过程中，规划实施更需要其它部门相关配套政策和实际行动加以推进，也正是意识到这一点，近年来宏观层次规划往往在文本中增加一章“规划实施的保障措施”，这种做法虽有积极意义，但仍停留在技术完善层面，并未将规划控制要求很好地融入到政府操作体系中。关于这一点将结合政府现行运作制度在下文中做进一步分析。

1.2　体系外部：与政府现行操作体系脱节

在现行城市政府的操作体系中，国民经济和

社会发展五年规划居于主导地位，但其具体落实

则依赖于各类年度计划，主要包括国民经济与社会发展年度计划、年度政府投资项目计划、年度财政预算（草案）等。其中，年度国民经济与社会发展计划和年度政府投资项目计划由计划部门组织编制，年度财政预算（草案）由财政部门组织编制，都需报市人大批准，这些计划共同对城市社会经济发展起到引导和调控作用，是各类项目审批和行政许可的主要依据（图2）。国民经济和社会发展五年规划的实施机制侧重于时序安排，将五年规划目标与要求在年度上进行分解，并通过人大审批的形式来确定年度计划的法定地位，其实施绩效也要定期向人大汇报，由此来强化其实施机制。在此现行架构中，城市规划只是落实国民经济五年规划及其年度计划的技术工具，其本身尚未成为政府计划体系的一部分，因此可以说，城市规划与政府现行操作体系的脱节是影响规划实施以及制约规划龙头作用发挥的一个主要原因。

城市规划的实施来自两方面的努力，一是市场推动，二是政府引导。市场操作的主体、时间、空间分布都比较分散，而政府操作的主体集中（各级政府部门）、项目影响力大（大多是影响市场投资决策的大型公共设施、基础设施）、整体性强（采取国民经济与社会发展五年规划及其年度计划的方式进行统筹协调），且政府内部已形成一套得到各部门认可的协调机制。城市规划实施必须得到政府各有关部门的密切配合，同时，城市规划也只有在编制内容、实施机制等方面融入政府日常操作体系，才能从单纯的技术工具演变为政府公共政策。但是，如上文所述，城市规划的现行实施机制主要依赖于规划内容在纵向各层次的分解，这是当前城市规划实施的一条主要路径（图2），这条路径与政府现行运作体系处于两个维度，两者之间缺乏有机结合的衔接点。

2从政府运作角度对规划动态实施体系的初步探讨

如图2 所示，在现阶段行政规则下，要强化城市规划体系与国民经济计划体系的有效衔接，较为可行的选择是将城市总体规划做时间维度的进一步分解，一方面使总体层面规划能与国民经济计划在重点上充分衔接，另一方面也强化了总体规划对以下详细层面规划的控制力，保证规划目标的落实，提高城市规划的实施绩效。其中，近期建设规划是对城市总体规划的5 年分解，对完善规划实施机制、加强与国民经济与社会发展规划的衔接有一定的促进作用，深圳在新一轮近期建设规划编制中，提出近期建设规划与国民经济和社会发展规划要在编制时限上保持一致，在调整对象、内容、编制审批程序、效力等方面互有侧重，就是因应以往规划实施力不足而提出的一条解决之路。其中，国民经济和社会发展五年规划主要在目标、总量、产业结构及产业政策等方面对城市的发展做出总体性和战略性的指引，侧重于时间序列上的安排；近期建设规划则主要在土地利用、空间布局、基础设施支撑等方面为城市发展提供基础性的框架，侧重于空间布局上的安排。

但笔者认为，仅在五年规划层次建立城市规划与国民经济计划体系的衔接是不够的，因为在以国民经济计划为核心的现行政府操作体系中，五年规划主要侧重于5 年总体发展指标，较少涉及项目，而其最为核心的环节则是一系列年度计划，包括国民经济与社会发展年度计划、年度政府投资项目计划、年度财政预算等。因此，虽然在城市规划体系内部，将近期建设规划作为5 年的操作性规划是可行的，但由于其很难与政府的操作性年度计划相对接，将在很大程度上制约城市规划实施机制的完善，也影响规划对城市发展空间统筹作用的发挥。针对这一问题，我们不只局限于五年规划层次的衔接③，而是在“十一五”开局之年就开始探讨近期建设规划年度实施计划制度，将近期建设规划确定的目标、行动通过年度实施计划来加以落实，以此建立“城市总体规划—近期建设规划—年度实施计划”的完整时间序列和动态体系④，并对从空间角度对项目进行统筹以及对建设量和时序进行安排的方法做了较为深入的探讨。

2.1　基本思路

2.1.1　基于用地和布局两个角度对项目进行统筹

在2006 年度实施计划中，我们是通过两道“筛子”对预申报项目进行空间统筹，一道“筛子”是用地，另一道“筛子”是布局，这两道“筛子”与发改部门的资金“筛子”一起来决定项目的取舍，以弥补目前运作规则中过分侧重从资金角度对项目进行取舍而导致的用地总量失控、结构失衡等问题。

用地“筛子”包括用地盘子和结构，形象地说，用地盘子就是“筛子”的口径，5 年规划期内用地结构趋向合理导向下的各类用地年度盘子就是“筛孔”，比如年用地量控制目标是20km2，要使用地结构逐年趋向合理，工业用地规模应控制在6km2 以内，而现有100 个好的项目，资金都有保证，需要占地10km2，如何取舍？必须从空间角度，规划部门与发改、贸工等部门一起对项目重要度进行排序，排在前面的项目的用地量一旦达到规划目标，后面的项目只能“忍痛割爱”。在空间资源软约束条件下，空间是支撑条件，需要办多少事，就提供多少土地，是“量体裁衣”；而到了空间资源硬约束条件下，空间是先决条件，有多少地，就办多少事，是“量布裁衣”。有了用地“筛子”来对项目进行取舍，就可以确保近期建设规划确定的用地规模能够得到控制，用地结构能够达到逐年优化。

布局“筛子”是指从空间分布角度对项目进行筛选，也就是从近期建设规划实施角度，优先考虑有助于优化城市空间结构、有利于重点地区发展的项目，用地供应向能带动、支撑重点地区发展和改造的项目倾斜。有了布局“筛子”来对项目进行取舍，就可以确保近期建设规划确定的城市空间结构能够逐步形成，重点发展地区和重点改善地区的规划目标能够实现。

2.1.2　基于量和时序两个方面对项目建设做出安排

在对上轮近期建设规划实施绩效进行深入检讨的基础上，我们逐渐意识到，只有通过开发强度来对实际建设量进行控制，才能达到引导城市宏观发展及调控房地产市场的目的，因为同样一块土地，开发强度不同，对城市功能的完善和房地产市场的影响也是完全不同的。本轮近期建设规划及其2006年度实施计划，不只停留在提出居住用地的规模，更从满足居住需求及调控房地产的角度，提出了居住面积及住房套数，从而对各类居住用地的开发强度做出规定。将项目按续建、新建、供地、选址和前期研究等类型来进行控制，并分别明确各项目的规划控制要求，使互有关联的各类项目在建设和投入使用的时序上保持高度协调，形成投资合力。如道路建设与周边地块出让及开发时序上的协调，给水厂、污水处理厂建设与配套管网建设时序上的协调等，这种建设时序的协调主要是从空间配置的角度，与发改部门从资金角度对建设时序进行安排相配合，确保城市各项投资能发挥最大效益。

2.1.3　基于政府与市场两种机制对年度重点提出指引

针对政府主导的公共配套与市政基础设施项目和政府统筹的产业项目及经营性用地项目，年度实施计划分别采取不同的控制手段，兼顾计划的刚性和弹性：其中，政府主导的公共配套和市政基础设施类项目，在计划安排中落实到具体地块，并在推进时序上做出安排，明确该项目年度主要工作是选址供地还是前期研究；政府统筹的产业类项目，为确保计划的弹性，计划提出重点推进的园区指引，并在产业园区外，安排年度机动用地指标；更新改造类项目，城中村（旧村）具体到年度改造规模，旧城、旧工业区、旧住区改造则明确片区并部署年度工作重点。

2.2　工作步骤（图3）

首先，规划部门对全市建设用地现状及其使用情况进行分析，根据空间资源潜力和规模控制、结构优化的要求，提出年度各类建设用地盘子，以及建设项目空间布局和用地安排的指导原则；

第二步，各部门（包括各区政府、市相关职能部门等）向规划部门提出建设项目规划许可预申报，规划部门根据城市发展空间拓展、城市功能完善、基础设施配套的要求，对预申报项目是否符合规划实施要求进行核查，去除不符合规划要求的建设项目，并在预申报项目的基础上，补充提出实施近期建设规划必须推进的项目，与预

申报项目一起形成年度实施计划项目备选库；

第三步，规划部门就预申报处理结果及备选项目库书面征求各区及各职能部门意见，进行反复沟通协商，形成规划部门和各区政府、市各职能部门共同认可的年度实施计划草案；

第四步，规划部门将完成的计划草案报近期建设规划工作领导小组、市政府常务会审议，并与国民经济与社会发展年度计划、年度政府投资项目计划、年度财政预算（草案）一起，共同报市人大批准。

2.3　意义作用

2.3.1　延伸规划实施体系的时间序列

年度实施计划制度的逐步建立，将使城市规划的实施体系形成从远期到中期到年度的完整时间序列，规划期内的目标将通过5 年和年度予以分解，行动则依托年度计划予以落实。通过年度实施计划实施情况的检讨，还将有助于规划实施检讨与动态调校机制的完善，从而可以形成一年一检讨、五年一调校制度，以此来增强宏观层次规划的适应性。

2.3.2　完善政府现行计划体系

在现行政府操作计划中，发改部门（原计划部门）是最具综合功能和权威的部门，其主导编制的国民经济与社会发展年度计划主要安排各类项目及其建设时序，与其配合的年度政府投资项目计划和年度财政预算（草案）主要安排年度政府投资总额和本级财政预算在各类政府投资项目中的使用。从内容上看，政府现行计划主要侧重于从资金角度对项目进行安排，较少从空间资源配置角度安排项目及其建设时序，缺乏空间上的统筹与协调，各类项目由于空间配置和建设时序上的不协调，导致应有的协同效益难以发挥。随着社会主义市场经济体制的逐步建立，土地和财政越来越成为城市政府调控城市发展的两大“闸门”。投资主体多元化和融资渠道拓宽使地方财政的作用在逐步减弱，相应地，侧重于资金与项目安排的国民经济计划的作用也在减弱。与之相反，土地资源的日益短缺使空间在调控城市发展中的份量越来越重，正成为城市政府掌握的重要调控手段。在此背景下，政府现行操作体系中必须增加空间资源配置及空间政策的内容，对项目筛选及其建设时序安排应更多地考虑空间配置要求。因此，在空间资源短缺条件下，通过增加近期建设规划年度实施计划，以空间发展目标为核心，侧重于空间与用地安排，与现行的国民经济与社会发展年度计划、年度政府投资项目计划、年度政府财政预算（草案）相配合，将可以较为有效地扭转政府现行计划侧重于资金与项目安排而缺乏空间上的统筹与协调的被动局面，形成对各项行动进行综合协调的有效保障机制，强化政府公共投资对城市发展的引导和调控作用。

2.3.3　促进建设用地合理有序供应

一方面，以近期5 年的规划控制目标为依据，在全面掌握土地资源现状的基础上，结合未来社会经济发展对用地需求的预测，可以确定年度建设用地供应的合理规模、结构和空间分布，使五年规划目标得到逐年落实；另一方面，可通过规划许可预申报全面了解下一年度各类用地开发需求，在多部门共同参与的基础上，制定各部门共同认可的年度实施计划，为城市各项发展提前做好用地上的准备，并重点保证政府投资项目的用地落实，确保政府固定资产投资计划能顺利完成。

2.3.4　作为用地管理与行政审批的重要依据，提高用地行政审批效率

年度实施计划经人大批准后，纳入计划的供地或选址阶段的项目将成为下年度建设用地管理和行政审批的重要依据，纳入计划的前期研究阶段的项目则仅供相关部门在用地管理和行政审批时参考。对于年度实施计划安排供地的公共配套和市政基础设施项目，在用地审批环节将实行市府常务会议备案制，简化审批手续，切实提高此类项目的用地审批效率，加快推进此类项目的建设进程。

3 相关保障制度的逐步建立

近期建设规划及其年度实施计划的提出有助于总体层面规划在时间维度的细化，并为城市规划与政府操作体系的衔接提供了平台，但这一做法仍处于初步探索阶段，其有效实施需要逐步建立一系列制度来保障。

3.1　建设规划许可预申报制度

指各行业主管部门、各区以市国民经济和社会发展五年计划和近期建设规划为基础，根据前两年的实际用地情况，每年第三季度组织申报并汇总下年度行业和辖区建设项目和用地需求情况。该制度是全面了解下一年度各类用地开发需求，科学制定下一年度的年度实施计划的重要基础。深圳在制定2006 年度实施计划的过程中，预申报制度已得以初步建立，并通过《中共深圳市委深圳市人民政府关于进一步加强城市规划工作的决定》以政府令的形式予以明确。

3.2　协调制度

作为城市长期发展战略和近期建设规划的年度安排，年度实施计划的申报、制定、调整工作应与国民经济和社会发展年度计划等政府相关年度计划相协调，具体包括编制审批程序协调及内容协调两个方面。

编制审批程序的协调方面，近期建设规划年度实施计划应与发改、财政等部门的年度计划同步编制，在计划编制过程中充分协调，共同报人大审批后同步实施。特别是针对政府年度投资项目和重大项目，应在年度实施计划中明确征地拆迁等前期工作要求，以确保政府投资计划能如期完成。

在内容协调方面（图4），年度实施计划中的供地、选址和前期研究项目与相关计划中项目的关系如下：对下年度国民经济和社会发展计划，年度实施计划的供地项目与选址项目大部分将反映为下年度国民经济和社会发展年度计划中的B类项目⑤，少部分反映为C 类项目；年度实施计划的前期研究项目大部分将反映为下年度国民经济和社会发展年度计划中的C 类项目，进展快的将反映为B类项目。对国土部门的土地出让计划，年度实施计划的选址项目将对同年度土地出让计划提出土地整理的具体要求，以为下一年度供地做好准备，体现规划的先导作用；而年度实施计划的供地项目中的经营性用地应与土地出让计划的地块保持协调。

3.3　计划执行的监督与考核制度

为保障计划的有效执行，需要在监督与考核制度方面重点加强，可考虑作如下安排：年度实施计划一经批准，各区、各相关部门负责计划的执行，由市纪委、监察、审计、法制、规划、国土部门人员及城市规划委员会若干非公务员委员联合组成规划巡视组，对年度实施计划执行情况进行监督检查并向市委、市政府、市人大报告；市人大对年度实施计划的执行情况进行考核，以每年1 月1 日至12 月31 日为考核年度，考核结果作为编制下一年度计划的依据。通过以上监督与考核制度，发动全社会力量，来确保年度实施计划的顺利推进。

4 结语

随着社会主义市场经济体系的逐步建立以及土地资源的日益紧缺，城市规划作为调控城市发展的重要手段正越来越得到各方的认同，但与此同时，关于提高规划的实施力和可操作性的呼声也越来越强烈。如何在现行行政规则下，完善规划的层级体系及实施机制，充分发挥规划的统筹、先导作用，正成为一个日渐突出和重要的问题。通过完善规划体系建设，建立年度实施计划制度，将有助于在宏观规划与微观规划、城市规划与其他类型规划之间构筑一个沟通平台，有助于实现城市规划尤其是总体层面规划实施机制的逻辑自洽。但是规划体系中各有关规划在时间与纵向层级这两个维度中的定位和关系如何？能否在一个规划体系中表述？如何进一步强化各层次规划的实施机制？这些问题都需要我们在下一步的实践中逐步寻求答案。

深圳市新旧村改造困境及对策

作者：朱旭辉

一、基本情况

根据最新的深圳市建筑普查数据，全市共有历史遗留的村庄约293个，村民住宅约35.16万栋，占地面积约30多平方公里，总建筑面积约8077.3万平方米，占全市居住建筑总面积的43%。这些房屋大部分是违法超标私房，且建筑密度高、环境差、配套艰缺、基础薄弱、安全隐患多，因而成为城市中藏污纳垢的场所，极大地影响了深圳的城市面貌。当前，彻底解决农村私人违章超标建房和改造都市中的农村面貌已迫在眉睫。

二、新旧村改造的困境

1、土地权属关系不清成为新旧村改造最大的制度障碍

虽然政府单方面宣布特区新旧村土地属于国有，但因没有履行必要的征地手续和进行话当的补偿，至今仍未得到村集体股份公司和村民的认可。事实上，与特区外农村一样，新旧村依旧实行划定“ 集体工商发展用地” 和“ 一户一栋”宅基地的农村集体土地管理体制，使村集体股份公司和农民对所属土地拥有绝对发言权。也就是说，使农村集体和村民在土地开发建设方面，相当于佣有了规避政府行为的天然保护伞。在当前私房出租的巨大利益刺激下，违法超标建设层出不穷、屡禁不止，新旧村改造几乎是政府的“ 一厢情愿’ 。

2、新旧村社会组织形态与城市社区化管理的要求不相适应

实现新旧村的城市社区化管理是改造的基本目标之一，也是农村能否真正融入城币的重要标志。尽管特区内农村集体早已改造为股份公司，但原来农村基层政、企、社合一的组织结构被保留下来，与原来的农村集体并没有本质的区别。从集体资产管理到村民计划生育、社会福利，从贯彻上级政治任务到社区治安管理都由股份公司负责。按照城市社区组织模式设立的居委会，基本上成为股份公司的下属部门。离开股份公司的支持，谈何城市的社区化管理而且，新旧村均是佣有长远历史渊源和社会关系密切的社会群体的聚居地，往往是一村一姓氏或一村一家族，内部凝聚力强，地方势力和属地思想根深蒂固，在生活、居住观念上与城市差异巨大，往往满足于目前的社会纤济状况，缺乏改造动力，大大增加了改造的难度。

3、农民的经济出路问题难以解决

城市化使大批农民丧失了赖以生存的土地，但他们又缺少工业社会所必须的求生基本技能，所以，在政府没有解决农民经济来源的条件下，违章建房出租成为深圳农民收入的重要组成部分。特殊的人口结构和房屋租赁市场需求为违章超标私房提供了“湿床” ，同时也造就了农村大量的“四不青年”。因此，政府若不能妥善地解决农民“ 洗脚上田” 后的长远经济出路问题，强制性地进行新旧村整治和改造很可能引发严重的社会可题。

4、政府对大量暂住人口的居住问题重视不够，为农村私房提供了巨大的需求市场

深圳市的70%人口为暂住人口，总量高达280多万人。这部分人口大部分没有购房需求，在政府不能提供足够的廉价出租用房的条件下，农村私房在解决这部分人口的居住问题上应该说起到了一定的积极作用，但同时也刺激了违章超标私房建设的泛滥。

5、市、区镇在新旧村改造问题上认识不统一，观念差异巨大，导致新旧村改造难以运作

市政府希望通过市场运作改善新旧村面貌，将权力下放到各区，但又缺乏配套的政策支持区政府由于缺乏资金和开发经验，又将改造项目通过合作推向市场，使改造项目需要获得双重的收益，大大提高了改造的成本，同时地方政府的立场也偏向了开发商一方，增加了改造的难度。

6、新旧村改造按目前的方式运作大部分缺乏经济可行性

全市新旧村总量多、建筑密度与开发强度高、拆迁难度大特区内的现状毛容积率几乎在2以上，如果要通过市场运作按照基本的城市环境标准和配套要求进行改造，同时又不会导致环境的恶化和过度开发，要赢利几乎是不可能的。因此，如果政府在新旧村改造的问题上不采取各项政策主动积极地进行引导，要完全通过市场运作是很难实现的。

三、政策建议

新旧村改造的表象是物质形态和城市面貌更新问题，深层问题是利益分配、土地权属和社区组织结构改革。要彻底解决新日村改造问题，就必须从土地产权安排和股份公司改造入手。新旧村改造的基本思路是首先改革土地使用制度，明确村集体股份公司拥有新旧村土地的使用权，其次对股份公司进行二次改造，以股份化的方式将村民的宅基地及私房肠时落永久性地集中在村集体手中，然后调动全社会资金进行统一规划改造，改造完成后将收益以股份或房产形态分配给村民。具体措施：

1、切实加袄街旧村改透的纽织协调，成立由多方参与的专门机构，眺筹全市新旧村改造实施工作

新旧村改造是一项复杂而艰巨的系统工程，不仅要求正确处理政府、农村集体股份公司和村民之间复杂的社会经济利益关系，还需要协调市、区、街道等各级政府之间以及法律、规划国土、建设、电力、供水等相关部门之间的分工配合关系，这决非一个规划国土部门所能管理解决得了的。鉴于这种情况，建议成立由市领导挂帅，各级政府、各相关部门参与的新旧村改造领导小组，统一组织协调新旧村改造事务。具体运作机构可分为三个层次一是决策层次，可在市里成立一个新旧村改造委员会，由立法机构、政府相关职能部门和村股份公司的代表组成，负责政策、法规和重大问题的决策二是协调层次，以区委区政府为主，石各区成立由各相关职能部门参加的新旧村改造办公室，负责情况调查、规划工作组织、政府与村集体行动协调和咨询指导三是操作层次，以各村的股份公司作为主要操作机构，负责各项政策法规的落实和改造工程的实际操作。此外，各区可视情况的需要，成立或委托一个介于政府与开发商之间的新旧村改造公司直接受各区新旧村改造办领导。该公司可类似香港的土发公司，但不以赢利为目的，维持不亏损即可。

2、深化土地管理体制改革，理清土地权属关系

理顺土地权属关系的核心目的是使土地使用权掌握在村集体股份公司而非村民手中，从而使新旧村的统一规划改造成为可能。

首先明确土地所有权和使用权的权利人，理顺政府与村集体股份公司之间的土地权属关系。基本思路是继续承认土地所有权为国有，把村中所有土地视为有偿出让。建议深到市规划国土局地政、市场、产权、征地拆迁、建筑法规等相关处室在补偿安置、土地使用权确认、使用期限、使用费用、使用强度等方面提出相应解决办法，并负责落实与村集体签订征地协议和使用权出让协议。在制定落实相应政策法规时，必须坚持整体公平原则，必须执行统一的标准，以保证各村各户间的公平。同时，不能以已建成住房为依据进行安置补偿和产权确认，坚决防止出现“ 违法者得利、守法者吃亏’ 或“ 多违法多得利，少违法少得利’的状况。

其次废除‘ 一户一栋’ 宅基地的土地政策，理顺村民与村集体之间的土地权属关

系。重申农民私房用地的使用权属于集体，村中一切土地的开发建设都应当由村集体统一安排。在改造之前，各户可临时佣有私房用地的使用权。

3、推进股份公司二次改造，实现宅基地及私房资产股份化

它包括改造前宅基地房产的股份化和改造后收益的分配两个方面。首先区分建筑违章与否对宅基地及私房进行资产评沽，并按照一定的核算标准，将宅基地使用权及私房股份化。                                

宅基地及私房的股份化方案决定了改造后的收益分配方案，改造后的收益分配必须根据各家在股份公司中佣有的股份来确定。改造后收益分配有两个方案可供参考第一个方案是将改造后的住宅划分为两部分，一部分用于村民自己居住，直接分配给村民，另一部分由村集体统一经营出售或出租，并将收益按股分红第二个方案是将改造好的住宅，按股份直接分配给村民，供村民居住、出租或出售，也就是说改造后的住房完全交由村民自行支配、管理。                  

在村民中分配收益股份的计算要考虑到各户现有的宅基地面积、住宅层数违章多建的要减少股份、现有住宅的投资回报情况可设定一个年限，未达到的按年数增加股份以补偿投资损失、申请的自用住房面积给定一个标准，多要的减少股份，少要的增加股份和对改造工程的投资。这样改造后村里的土地和建筑的经营管理权就全部集中在了股份公司手里，既解决了分户经营的低效率，也有利于股份公司的直正公司化，还方便了政府相关部门的管理和监督。

4、统一规划，确定改造方案

首先要制定符台新旧村实际的规划标准，以消除灾容火灾、内涝等隐患、完善市政设施和公共服务设施为最低要求，使新旧村居住环境基本上融入现代化国际性城市为近期目标。

确定改适方案时要特别重视投入产出分析，始终坚持，环境质量出效益” 的原则，在提供安全舒适居住环境的同时，必须保证村民末来收益不减少。方案要广泛征求集体及村民意见，充分尊重各方面的发展意愿。规划要广为宣传，积极调动村民的参与意识，使其对未来美好家园充满憧憬。

政府要在规划费用士大力支持，以调动村民的积极性，还可显示政府的改造决心。

5、以政府投入为引导，村股份奋司及村民投资为主体，采取灵活多变的开发方式、积极调动全社会资全参与新伯村改造

改造的资金来源可以有多种途径，首先是政润投入，可设立一项新旧村改造专项基金，根据近期改造的目标、计划与项目的经济评佑，制定每珠新旧村改造的财政计划其次是股份公司的积累资金，这原本也要用于新的投资三是村民的个人投资，即原计划用于住房更新改造的资金四是银行贷款五是寄集体股份公司上市，通过发行股票来筹资六是在市场中发行债券。

对资金来源的安排首先要沽算总投资，然后根据村中自筹和政府资助的情况确定需从市场中筹集的款额，再根据市场的利率、股市行情和意向投资者的情况决定名渠道的筹资额。让集体股份公司上市是进行公司改造和筹集资金的一条路子，但还要考虑村民能否接受，有待进一步探讨。

在具体的项目运作中，句采取三种舟发方式一是在新旧村改造机构的指导或规划的引导下，村集体股份公司独立负责改造的实施工作，由政府协调解决资金缺口二是鼓励村集体股份公司与政府的新旧村改造公司合作，共同开发三是在规划国土局和各区新旧村改造办的监管下，允许股份公司与外来的房地产股份公司合作开发

6、试点改造，逐步推广

新旧村改造是一项复杂的长期任务，而深幻又因建市时间短缺乏必要的改造经驹，所以必须‘摸着石头过河’ ，逐步搞好新旧村改造。建议在习毒查分析的基础上，选取部分改造爵藉件相对成熟的地区如皇岗村、下沙统初地、大学城等，鱿有改造意愿的地区如水贝、蔡屋围等进行试点改造，探索进行新旧村改造的可行方式与经验，然后逐步向全市推广。

最近，罗湖区渔民村的改造已经有了实质性泊匀进展，该村村民已同意由股份公司统一规划、统一建设、统一管理。结台渔民村的用地情况，罗湖区已就规划、建筑单体、环境设计、停车方式、管理模式等进行了有益的尝试，积累了一定的经验，值得进一步总结推广。

7、加强配套管理，为新旧村改造创造良好的政策坏境

主要包括三方面内容：

制定优惠政策，扶持新旧村改造。应由各相关职能部门提出并负责落实相应优惠措施，如允许外来投资、逐步解决暂住人口的居住问题。政府应针对深圳的人口结构特征和就业岗位分布，逐步在合适地段积极兴建一批廉价安置用房，解决低收入暂住人口的居住问题，同时也可以降低劳动力成本，增强城市竞争力。加大打击违法用地和违章建筑的力度，努力规范农民私租赁市场。对并未列入改造计划的新旧村，哲缓确认新旧村违章超标建筑产权，制定历史遗留违章超标建筑拆迁的治理补偿标准，坚决贯彻执行1993年3月深圳市人大的决定，重点拆除此后的违章建筑，落实领导责任，确立政府的决心和威信。同时加强房屋租赁市场的监察与执法力度，重拳打击新旧村违章超标建筑的非法租赁，将房屋租赁市场纳入规范化管理的轨道。此外，还可考虑调整农村出租屋的年租金，使政府向其收取的地租水平与商品房基本拉平，削弱农民对租金收入的过分依赖。

新兴城市建筑风貌特色构建与控制方法研究——以东营为例

刘  泉  张震宇

[摘  要]：对大多数新兴城市来说，在其短暂的城市建设史上，很难形成协调且具有特色的整体建筑风貌。这些城市的建筑风貌特征是什么？该如何塑造？则是市民及规划部门所关心的一个重要问题。目前一些城市尝试采用以某种色彩或风格统领全城的方式，并未能取得预想的效果。东营的城市景观特色研究在充分分析了国内外建筑景观研究及设计案例的基础上，通过对东营目前城市建筑景观中存在的整体杂乱、缺少特色等问题进行分析研究，并结合黄河水城的建设目标，提出东营建筑景观特色构建的原则、目标及方法。研究主要从建筑风格、建筑造型、建筑色彩、建筑材料四个主要方面以及地标建筑、滨水建筑两大重点内容分别对东营的建筑特色进行构建。研究工作为新兴城市建立塑造城市建筑景观特色的可行的控制引导方法，做出了有益的尝试。

[关键词]：新兴城市；建筑特色；东营；黄河水城；城市设计指引

1 研究背景概述

在现阶段城市飞速发展的时期，城市面貌日益趋同，建筑的“失语”现象愈发严重，建筑形式的千篇一律成为城市建设的普遍问题。对大多数新兴城市来说，在其短暂的城市建设史上也没有形成协调且具有特色的整体建筑风貌。这些新兴城市的建筑风貌总体特征是什么样？却同样是市民及规划部门所关心的一个重要问题。

目前一些城市尝试采用以某种色彩或风格统领全城的方式，但是并不都能取得预想的效果。因为多数城市很难直接以某种风格作为统一的风貌，一座城市的建筑景观也很难仅用一种特征来表达。特别是当提出过于具体的风格特色时，公示后，人们见仁见智，往往多有争执，很难取得共识和认同。

因此，与其贸然对城市的风格特征进行主观的限定，不如为城市特色的构建提供可行的目标，并构筑一个良好的发展平台。

本次研究基于2009年开展的《黄河水城——东营总体城市设计》的《建筑景观特色研究1》专题的成果，探讨为新兴城市建立一种可行的控制引导方式，来塑造城市的建筑景观特色。

2 东营概况

 东营位于黄河入海口，是共和国最年轻的城市，也是中国第二大油田——胜利油田驻地，有石油之城、生态之城、东方湿地之城、黄河水城的美称。东营1983年建市，在短暂的建城史上，城市建设发展迅速，取得了巨大的成就，曾先后被授予全国创建文明城市工作先进城市和山东省首批省级文明城市称号。

 总体来看，东营城市整体的建筑较新，但却并没有形成独特的城市风貌印象，也没有明显体现出具有东营地域风情的文化特征。特别是在东营市提出建设黄河水城建设口号以后，打造出具有水城、油城特色并具有东营地域文化内涵的建筑景观，协调城市风貌、延续城市文脉成为了人们关注的重点。

3东营总体建筑风貌现状特征及形成机制分析

3.1东营总体建筑风貌的历史演进

 从东营的建筑风貌的历史演进进程来看，东营的建筑时代特征明显、地域特征不强。

早期的一些民居建筑受到当地水患的制约与影响，形成了“溜形村2”等较为独特的建造方式。到了70年代以后，建筑设计则基本上与其它城市大同小异。90年代，代表不同时期潮流的现代风、欧陆风接连出现。城市面貌变化较大，却没有形成明显的地方特色。到了90年代后期，在部分主要的大型公共建筑项目上，建筑设计的地域特色开始回归3，但在整个城市风貌中尚未成为设计的主流。

 城乡结合部，拼贴特征明显，有机旧村、规则新村、城市住宅、工业厂房、湿地农田，从独特的角度反映了城市发展演变的进程。（基于google卫星图片分析）

3.2东营总体建筑风貌现状特征及总结

 东营整体建筑风貌舒缓开阔，以低层多层为主，局部出现少量高层建筑。建筑风格以现代为主。色彩基本上以浅色、暖色调为主，白色建筑数量较多。新建居住建筑较多地采用了坡屋顶的形式。市区内大部分建筑较新、外观状况较好。整体风貌无明显地域特色。

 东营整体建筑风貌的主要问题是尚未形成明确的地域特征；建筑设计的色彩、风格等方面缺少总体层面上的控制与指引；从打造水城的角度来看，滨水建筑设计的亲水特征不明显。

3.2.2形成机制分析

3.2.2.1东营城市发展的独特环境与历史进程

 位于黄河三角洲的独特环境、城市较短的建设历史以及油田建设时期特殊的发展条件，导致快速建设的过程中，建筑风貌设计缺少可借鉴的地域特征的参照，早期建设侧重于生产功能，对城市形象考虑不足，是造成现状城市建筑风貌缺少特色的主要客观原因。

3.2.2.2自上而下：以往风貌规划的控制影响

以往相关规划管理，自上而下地对城市建筑风貌进行塑造与控制，并取得了一定的成果。

1993年东城区城市风貌总体规划中认为建筑风格应该是讲求实用、朴实无华，造型简洁凝重，强调光影效果与虚实对比，顶部富于变化。反映了当时对城市建筑景观的基本理解，形成了沿袭朴素的现代风格的建筑设计理念。但随着时代的快速发展， 1999年西城区城市风貌总体规划开始更加重视建筑造型与美感，外立面装饰增多，与之前的朴实风格差别明显。另外两版风貌规划在城市主色调是否为白色的问题上也出现了较大分歧。到2008年黄河水城风貌特色研究时期，建筑风貌控制更加关注滨水特色的方面。城市建筑主色调再次确定为白色，“浓荫遮碧水，绿树抱白楼”也成为了整个城市的总体风貌意象。

 可以看出，不同时期对城市建筑风貌的不同理解，导致了建筑控制的不同倾向，形成了前后调整、控制要求不一致的状况，对东营城市建筑风貌的形成产生了一定的影响。人们头脑中的东营建筑景观尚未形成清晰的印象，东营黄河水城的建筑景观塑造将面临一个长期的发展过程。

3.2.2.3自下而上：建筑风格演变的自组织特征

 从单体建筑的角度看，在自组织过程中，建筑文化不但保持了其多样性，而且在这种多样性不断得到发展，变得更加丰富多彩。但是从城市的角度看，大量本应体现整体性的建筑采用过于标新立异的设计，反而导致特殊性建筑无法突出自身特色。正是这种单体建筑的多元趋同，造成了城市特色的危机。

3.3总体建筑风貌特色构建与控制方式研究

3.3.1案例借鉴综述

 在国外的案例借鉴方面，本次研究参考了1992制定的《波特兰中心城市设计基本指南》这一城市设计指引的经典案例，分析其条文控制的方式及深度；并对2009年制定的《东京都景观计划》进行了研究，总结其在建筑风貌方面重点关注的要素；另外也对2008年制定的《丰田市景观形成指引》进行分析，总结具有主题特色的城市的设计指引关注的主要内容。

在国内的案例借鉴方面，本次研究参考了深圳市2008年开展的《深圳市龙岗整体城市设计建筑整体特征及景观价值研究》、《深圳大鹏半岛建筑风貌研究》以及泉州市2009开展的《闽南传统建筑文化在当代建筑设计中的延续与发展研究》，研究上述城市地域建筑特色的引导控制方式及分区引导的内容。

3.3.2对东营的借鉴意义

确定总体城市设计层面建筑景观特色控制的内容及深度，借鉴经验及方法：

在突出城市特色方面，主要采取鼓励和引导的方式，设计上留出较多的余地。

整体控制建筑景观特色的基调，提出原则性要求。

维护城市整体建筑风貌的协调性，防止出现过于突兀的设计，以保障公众的景观权利。

分区层面进行特色控制，按功能对居住、办公、商业以及工业建筑分别提出控制要求。

控制内容一般包括：风格、造型（屋顶、体量）、色彩、材料几个方面。

总体设计层面的控制导则，条文不宜过细，简明易懂，有明确的原则，同时重视可操作性，为建筑设计留出发挥创造的空间。

4东营总体建筑风貌特色构建

4.1建筑景观特色构建原则、目标及方法

4.1.1建筑景观特色构建原则

     整体统一性原则：注重整体风貌的协调统一，在群体统一和谐的基调中表现建筑的个性。

     环境协调性原则：建筑设计尊重自然环境，与城市格局、水系绿化环境相协调。

     文脉延续性原则：注重建筑设计的文化内涵，发展与丰富地域特色的建筑表现，传承黄河三角洲地区的历史文脉。

     特色创新性原则：作为新兴城市，建筑设计要创新地方特色的表现形式，为城市可持续发展注入活力。

     系统开放性原则：建筑景观特色的构建是一个长期的、开放的系统，不排斥在此基础上的再创造或新的研究探索。

4.1.2建筑景观特色构建目标

1、构建城市整体风貌统一、片区景观独特的水城建筑景观。

     注重整体风貌的协调统一。按照城市分区风貌控制要求确定不同片区、街区、组群的形象风格基调。在群体统一和谐的基调中表现建筑的个性。

2、构建自然生态、环境协调的水城建筑景观。

     建筑设计应尊重自然环境，遵循城市空间格局，从建筑体量、风格、色彩、材料等方面与开阔的城市空间、特色的湿地水系结合，运用环保材料，体现黄河水城的特色。

3、构建风貌传承延续、地域特色鲜明的水城建筑景观。

     注重建筑设计的文化内涵，借鉴周边地区及城市的理念及经验，发展与丰富地域特色的建筑表现，传承黄河三角洲地区的历史文脉。

4、构建与时俱进、创新发展的水城建筑景观。

     作为新兴城市，建筑设计要体现与时俱进的创新精神，不断探索、创新、提高设计创作水平，大力推广运用新结构、新材料、新设备和节能、节地、环保等新技术，创建黄河水城生态适应型、环境友好型、资源节约型的新建筑，创新地方特色的表现形式，为城市可持续发展注入活力。

4.2总体建筑景观特色构建意象

     总体建筑景观特色主要通过风格、造型、色彩以及材料四个主要方面以及地标建筑和滨水建筑两个重点内容构建，并制定指引总表及带有说明和示意图片的详表，对东营的建筑景观进行指引。

     风格：现代风格为主、地域特色鲜明的黄河水城。

     造型：坡屋顶为主、屋顶造型丰富、轮廓线平缓错落的黄河水城。

     色彩：红顶为主、浅暖色系、基调统一的黄河水城。

     材料：活用新型材料、注重地域表达的黄河水城。

     地标建筑：层级结构完善、地域特征突出的黄河水城。

     滨水建筑：延续“浓荫碧水白楼”文脉、打造“亲水近水”新意象的黄河水城。

4.2.1建筑风格特色构建

     构建现代风格为主、地域特色鲜明的黄河水城。

     东营市城市建设的历史较短，中国传统风格的建筑较少，现代风格为主的建筑景观本身已经成为东营市区建筑设计应当遵循的文脉。在这样的条件下，建筑创作应以现代风格为基调，并进行具有地域特色的设计创新。

4.2.2建筑造型特色构建

     构建坡屋顶为主、屋顶造型丰富、轮廓线平缓错落的黄河水城。

     通过对建筑单体方面对体量、尺度的设计控制，维护建筑群体的整体协调性，塑造建筑景观统一协调、天际线平缓错落的整体建筑景观，重视建筑第五立面的设计。

4.2.3建筑色彩特色构建

     构建红顶为主、浅暖色系、基调统一的黄河水城。

     屋顶以暗红为主，蓝灰、灰色系为辅，基调统一。墙体形成以浅暖色系为主基调统一的色彩体系。集中办公区的办公建筑可沿用白、灰等浅色系的颜色。商业建筑要与周边协调，彩度不宜过高。色彩应尽量采用沉稳的色彩表现，不宜选择过高的彩度。通过色彩设计来控制和消除“脏、乱、艳、差”四种缺陷，防止城市盲目的“彩妆化”，形成有序协调的色彩感受。

4.2.4建筑材料特色构建

     构建活用新型材料、注重地域表达的黄河水城。

     东营当地具有特色的乡土建筑材料较少，但近年来建材产业发展很快，新型节能材料的推广运用十分迅速。通过新的建筑材料来增强建筑地方特色的表现力，创建黄河水城生态适应型、环境友好型、资源节约型的新建筑。在大力推广运用各种新技术、采用新结构、新设备的同时，选用生态环保、节能降耗、经久耐用的外装修材质，使既定形象能长期保持，为城市可持续发展注入活力。

4.2.6地标系统特色构建

     构建地标层级结构完善、地域特征突出的黄河水城。

地标系统构建的主要内容是在总体城市设计的结构体系中的重要节点、轴线上，确定新建地标建筑的位置、特征，并结合现有地标建筑，在城市层面构建完整的地标体系。

     地标系统的构建需注意以下原则：

     结构的系统性：结合城市设计的结构框架，确定新建地标的分布，使地标形成各具特色、整体统一的完整体系。

     分布的层级性：打造城市级、片区级以及更低层级的地标建筑系统，形成层次结构清晰的完整体系。

     环境的协调性：地标建筑应该尊重地方文脉，作为环境的一部分。

     单体的特异性：地标建筑是地区明确易认的主要空间标识。在满足环境的协调性的基础上，要通过设计表达出地标独特的建筑景观特征。

4.2.7滨水建筑特色构建

     延续“浓荫碧水白楼”文脉，构建“亲水近水”新意象的黄河水城。

     在东城核心区保留并延续业已形成的“浓荫遮碧水，绿树抱白楼”的良好景观及文脉特色。在其它风貌片区，结合各自特色打造丰富多样的“亲水近水”的水城新意象。针对城市中心区、生活区和市郊地区的不同特征分别提出设计指引。

4.3分区建筑景观特色意向

     地区之间的差别构成了城市的典型特征之一。城市的整体和优美是由许多不同的形成时期组成的，这些时期的综合就是城市整体的统一（阿尔多•罗西，2006，P64）。

     在整体建筑景观特色构建的基础上，对不同的景观风貌分区分别提出特色意向要求。包括“风貌轴带、风貌区”两类：

     风貌轴带为：滨水风情体验带、湿地生态风光带、综合服务景观带、综合功能景观轴。

     风貌区为：油城特色明显的油城都市综合风貌区、油城特色小镇风貌区、石油工业风貌区；水城特色明显的水城商务中心风貌区、水城都市综合风貌区、水城风情小镇风貌区、水城特色居住风貌区、水城特色居住和度假风貌区；具有明显产业特征的现代高新产业风貌区。

4.4建筑景观特色构建方法

     建筑景观特色的构建既不是对建筑设计进行大而全的全面控制，也不是采用刻板严格的风格要求，来扼杀建筑师的创造。而是采用目标导向与问题导向相结合的方式，在能够突出东营地域特色的方面进行积极引导，对东营目前较为突出问题进行控制，在为建筑设计保留了足够的空间弹性的基础上，不断地修正东营建筑设计的体系，创造良好的城市建筑景观。

5.实施操作建议

5.1 建立动态开放的研究管理体系

     建筑景观特色的构建是一个长期的、开放的研究管理系统，需要通过不断地引导、维护，才能逐步形成良好的城市建筑景观体系。建议由相关规划管理部门建立动态开放的研究管理体系，针对不同的特色风貌区，通过城市设计竞赛、建筑设计竞赛等方式对具有地域性的城市特色进行挖掘与创造，逐部形成各片区的风貌特征，进行定期的建筑景观研究与评估工作，并聘请专家进行技术咨询。

5.2 制定行之有效、具有约束力的导则

     参考桂林、烟台等城市的经验，依据总体城市设计等相关规划研究的成果，制定设计导则。通过设计专家审定，并进行局部的或一定时期的试行，待修改稳定后，形成能够适应当地城市建设特点的、具有约束力的地方法规。

5.3 利用传媒影响建设的市场行为

     建筑景观的形成受到自上而下的规划和自下而上的市场机制的作用。因此，不能忽略对城市建设的市场行为的引导。

     利用大众媒体工具，对能够提升于城市特色的项目和开发模式给予大力宣传和推广，努力引导这类模式在市场开发中运行。例如宣传利用复合开发模式（住宅与体育、教育、文化等结合），形成项目内在竞争力，而不过分注重外表张扬形式的做法。这样的宣传可以使开发商找到合适的商业模式，城市则会减少房地产项目建筑形象中一味求异对整体性的影响。

5.4 重视市民的全程参与

     建筑景观控制策略或道则的制定要注重市民的参与，在制定阶段性成果时，可采用包括专业人士与决策者、跨学科组织以及公众协商讨论等方式。比如白色是否合适作为城市的主色的调研，就很具有参考价值。未来城市形象设计将逐步发展成为市民决策型、过程参与型，更大发挥公众的作用与影响力。

（感谢深圳大学建筑系朱继毅副教授对专题研究工作提供的帮助。）

注释

1、《黄河水城——东营总体城市设计》项目启动于2009年6月，目前尚在编制中。项目组主要成员包括：张震宇、覃美洁、徐源、李凤会、刘泉、王萍、修福辉、王建新、吴国斌。其中，《建筑景观特色研究》专题的主要参与人为刘泉、李凤会。

2、该地区由于长期受到水患的影响，建筑布局上形成了一些特点：村落大多布局在高岗、缓岗之上，形成中间高四周低的态势；或是选址在废旧堤坝上建设，形成“溜”形村庄。

3、比如布正伟等建筑师基于对黄河三角洲文化的理解，于上世纪90年代末在东营市进行的一些具有地域特色的建筑创作。

4、关于建筑风格演变的自组织特征，相关研究详见侯正华的论文《城市特色危机与城市建筑风貌的自组织机制》。

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[21] 中国城市规划设计研究院. 东营市东城城市风貌总体规划[R]. 1993.

作者简介

刘泉（1981—），男，大连理工大学城市规划专业硕士，深圳市蕾奥城市规划设计咨询有限公司，职务：规划师。

张震宇（1975—），男，西安建筑科技大学城市规划专业硕士，深圳市蕾奥城市规划设计咨询有限公司，职务：规划二部经理，副总规划师。

消极空间的积极应对——长春市某街巷的环境设计研究

作者：刘 泉 梁 江

【提 要】：随着中国城市建设的迅速发展，一些城市的旧区越来越难以适应现代生活的需要。不合理的城市设计，不足的基础设施配备等缺陷往往会诱发社会问题甚至于滋生犯罪行为，这越来越引起人们的注意。因此，依照CPTED（通过环境设计预防犯罪）的理论，通过对城市的物质环境的规划与设计，创造真正的“人性空间”和“可防卫空间”，从而遏制犯罪、确保安全、给居民提供良好的生活环境成为建筑师和城市设计师们的越来越关心的问题。本文即是以长春市协和妇科医院底层的过街通道为例，分析不良的城市环境是如何诱发犯罪行为的，并提出改进设计方案。

【关键词】： CPTED 可防卫空间 人性空间 城市公共环境

【目 的】环境不能决定行为。然而，在城市社会环境和经济环境出现问题甚至危机的时候，不良的城市环境往往会助长某些反社会行为甚至于暴力、犯罪行为的出现，这确是不争的事实。如何通过对城市的物质环境的规划与设计，创造真正的“人性空间”和“可防卫空间”，从而遏制犯罪、确保安全、给居民提供良好的生活环境也一直是建筑师和城市设计师们所关心的问题。

1961年Jane Jacobs提出了关于运用城市设计的手法减少居住区犯罪的理论(Legates and Stout, 2000)；1971年，C. Ray Jeffery发表了《通过环境设计预防犯罪》(Crime Prevention Through Environmental Design)，提出了CPTED的概念(Robinson, 1996)；1972年Oscar Newman提出了“可防卫空间”的概念(Robinson, 1996)。时至今日，这些理论不断地完善，已经形成了完整的CPTED（通过环境设计预防犯罪）理论体系。

这一理论虽然已经有了三四十年的历史，但对于快速发展中的中国城市来说，依然有很重要的借鉴意义。

本文即是以长春市协和妇科医院一层的过街通道为例，依据这一理论所作的案例研究。

1.案例分析

（1）现状

a. 区位和周边环境

过街通道位于长春市解放大路与民康路两条城市主干路的交汇处的锐角地块中（见图2）距离城市中心——人民广场三、四个街区，交通十分便利。

过街通道位于协和妇科医院一层，西侧为律师楼，东侧为居住小区。区内的住宅楼比较陈旧。由于是城市主干路的交汇处，且离市中心较近，因此，住宅一层的沿街部分基本上都改为了店铺。比如：汽车修理。也有几家储蓄所，还有少量的酒店等规模稍大的商业。另外，过街通道两侧均有公交站点（见图1）。

b. 基本情况

该过街通道先后穿过协和妇科医院和市政设计院办公楼两座建筑，总长度40米左右。过街通道高5米，宽10米。与通道相连的几座建筑均为上个世纪80、90年代建造，外观比较陈旧（见图1）。通道内为两车道车行路，沥青路面，路面状况较好。道路两侧各有人行道一条，但宽度不足1米，且被车辆占据（见图4）。过街通道与其侧面的居住区内院之间的视线不通畅（见图3）。

过街通道的地形，呈北高南低的态势。

通道内无专用照明灯具。由于医院和设计院的营业时间有限，而市政设计院北侧的窗户均被封死（见图4），因此，过街通道内也几乎不能得到来自建筑本身的照明。其照明主要来自解放大路与民康路的路灯。

通道内有柳树一棵，高6米，这是通道内唯一的绿化（见图4）。通道外侧的解放大路与民康路均有行道树。

建筑及道路本身的状况较好，但通道上部架有各种电线，穿行混乱；人行道上堆放有砖石瓦砾等建筑垃圾无人清理；路边的告示牌锈迹斑斑，且有破损（见图3、4）。

（2）使用

过街通道的用途就是联结其前其后的两条主干道——解放大路与民康路，使行人、车辆不用在Y字形的交叉路口穿行或转弯。解放大路与民康路两侧均分布有该区域的主要的公共汽车停靠站点（见图2），在上下班的高峰期，为了穿越民康路和解放大路而使用过街通道的行人很多。

由于过街通道与其相邻的道路交叉口距离并不远，机动车一般会选择在前一个路口转弯，而选择在这里转弯的车辆则很少，除非是司机驶过路口而临时做出转弯的决定。

由于过街通道侧面的居住区内院兼作停车场，因此，过街通道也作为停车场的一个出入口进出车辆。

（3）问题

2006年5月，笔者在民康路以北的小区被附近的三位与笔者相识的居民告知，过街通道附近多次有骑摩托车的抢匪尾随行人进入该过街通道抢夺行人皮包的案件发生。作案时间一般发生在傍晚之后，被侵犯对象多以挎包女性为主。犯罪分子多在入夜后在过街通道附近等待时机，一旦发现有单身女性进入过街通道内，就驱车尾随进入，实施抢夺，然后逃逸。虽然这一传闻未经公安部门证实，但最近在过街通道靠向民康路一侧，每天都有一辆警车从19:00到24:00停在过街通道外对周边进行监控的事实至少可以佐证该区域，尤其是过街通道附近治安较差的事实（警车位置见图7）。

（4）背景分析

过街通道存在的必要性在于它是位于两条城市主干路的交汇处的锐角地块中。这一形态的形成可以追溯到1930年代所作的规划。由于两条城市主干路相交所得的路网很难更改，因此，后来的设计者们在锐角地块背后设计了一条连接两条主干路的辅路，并通过对新建建筑一层架空，保留辅路，形成过街通道，来解决城市形态所带来的交通不便的问题。

过街通道内诱发犯罪是有其社会背景的。2006年入夏以来，长春市的抢劫、抢夺、盗窃类的案件更是比去年同期上升了22.2% 。飞车抢夺的犯罪地点也不再刻意选择在过街通道这样的特定目标内，而是直接在路边实施,比较猖獗。犯罪分子以年轻人居多,其中有些人甚至尚未成年就铤而走险 。应该说，此类案件的高发不仅仅是个城市设计的问题，更多地反映的是城市的社会、经济问题。

（5）环境行为分析

通过对过街通道的观察、对周边环境的走访以及对当地居民及民警的访谈，总结如下：

通过分析，可以判断出飞车劫匪的抢夺路线。此处是两条城市主要道路的交叉口，并临近市中心，交通便利，同时也便于犯罪分子作案后逃逸。地形北高南低决定了劫匪在民康路一侧等待时机视野更为开阔，进入通道时更为有利。对此，警车不在视野更开阔的交叉路口监控而留在过街通道外的事实，可以从侧面支持这一判断（见图7）。

通过观察，可以发现通道与居住区内院视线不通畅、基础设施缺少有效的维护和管理、卫生环境及照明质量差等现状都在向犯罪分子暗示：这里没有人管理，不管在这里做什么都不会有人注意。过窄且不连续的人行道被随意停放的车辆占据，也迫使行人不能利用人行道，而与机动车混行，这在客观上为劫匪抢夺提供了更为便利的条件。

笔者在调研期间，于2006年5月3日18:30至24:00对过街通道了持续的观察，笔者发现：民康路一侧临近过街通道的那一栋住宅楼内住户很少，即使在晚上七八点左右，住宅楼也是一片漆黑，仅有一户亮灯。这样少的入住率，犯罪分子当然有机可乘。

通过对当地民警的访问以及对当地报纸等文献资料的分析，类似的犯罪最近比较猖獗。当地警方及社区常年开展增强居住区照明的“亮化工程”，对此类案件及到了一定的遏制作用。但是单从环境设计预防犯罪的角度讲，这样的工作则显得力度不够。

2.改造方案

单以此案例为研究对象，按照CPTED的理论分析可知，犯罪行为的发生需要四个环境有关的条件：作案的时机、匿名性、实施的便捷和快速的逃跑路线（Parker，2000）。而入夜后的过街通道恰恰可以为犯罪分子提供这四个条件。首先，入夜后过街通道较黑，可以为犯罪行为提供“掩护”，即提供了“作案的时机、匿名性”。其次，过街通道有足够的长度，使犯罪分子有充足的时间作案，即提供了“实施的便捷”。最后，过街通道两侧为主干路，便于犯罪分子逃逸，即提供了“快速的逃跑路线”。

CPTED的理论要求通过对环境进行设计来破坏这四个条件的成立。以下的改造方案就是要增强环境领域的防卫感和自然的监视，形成良好的邻里关系和社区形象，使环境达到预防和遏制犯罪的目的。

（1）整体改造与再开发过街通道周边住区

要想通过环境设计来达到遏制犯罪的目的，最重要的一点就是对地块内的居住建筑进行更新、整治。因为只要这个住区住户很少，环境很差，缺少管理，那么就总会吸引犯罪分子前来。

因此，必须对过街通道周边的居住建筑进行再开发，整治居住区环境，增添配套设施，提高物业管理水平，从而吸引住户入住，提高其使用率，建设良好的邻里社区，使附近居民产生归属感，提高社区凝聚力。只有住区有了“人气”才能真正震慑犯罪分子。当然这样的开发也需要较长的时间和充足的资金。

（2）加强领域感

通过对这一区域的改造设计，使过街通道与侧面的住宅内院视线通畅，使二者在空间上联为一体。在夏季的傍晚，许多城市居民通常喜欢到室外散步和闲聊。然而，居住区内院的大部分区域被停车场占据，使得内院缺少户外活动空间。因此，要对过街通道周边、内部及侧面的居住区内院进行整治，将部分停车设施改为绿化，布置些小品，创造良好、亲切的环境，以此来向潜在的犯罪分子暗示区域内有效的管理和强大的社区凝聚力。

另外，院内车库的阻挡（车库位置见图3），致使视线不通畅，使得过街通道被隔离出了居民所认定的居住区的范围外，使对过街通道的责任权属出现了真空。因此，如果拆除院内临近过街通道的那个车库，打开视线通廊，就能使居民认同这一区域，并有效地对这一区域进行监视。

此外，安装电子监控设备对该区域进行监控也不失为有效的办法。

（3）创造场所感

按照Jane Jacobs的观点，城市街道是由于被遗弃而容易引发犯罪的(Legates and Stout, 2000)。使环境尽量处于一种连续使用的状态，增加“街道眼”对街道的监视才能有效的遏制犯罪。在本案例的研究区域内，白天，由于过街通道附近的使用者较多，附近的店铺营业，路口还常有一些老年人聚在一起闲聊、晒太阳，过街通道可以比较容易地得到来自附近街区的有效监视。但到了夜晚，这种监视就会减弱，而只能主要依靠居住区内的居民来控制。如果增加些户外活动设施及照明质量，那么居住区内的居民晚上也就更会愿意在户外活动。使用者的数量一旦增加，就会形成社区的场所感，并形成有效的监视。

（4）建设良好的照明环境

长度达到40米的过街通道在夜里会形成深邃的“黑洞”。这既让行人感到恐惧，也会吸引各种犯罪分子的到来。要解决这一问题，就要增强过街通道内部及居住区内院的夜间照明。这样，在过街通道内部形成光源，有效地将夜间的“黑洞”一分为二，提高内部亮度，使使用者不再感到不安全，同时也消除了黑暗对犯罪分子的掩护作用。

（5）对通道界面进行艺术化处理

由于形成过街通道的几栋建筑外观比较老旧，尤其是市政设计院还将其侧面的窗户封死，这使得本来就很窄小的过街通道显得破败、压抑。如果能对通道两侧墙面进行一些艺术化的处理，增添艺术化的灯具、绿化植被甚至一些壁画，那么就可以既美化环境，又可以使人感到通道是有人管理、照料的领域。同时，通过适当的设计也可以使这些艺术化的构件成为居住区内院入口处的对景，也可以起到强化过街通道中间的内院作为居住区内院的入口的作用，一举两得。

3.小结

如前所述，环境不能决定人的行为，它只是影响人的行为。过街通道内及附近的抢夺案更多的是一种社会问题和经济问题，而不是单纯的城市环境的问题。虽然建筑师和城市规划师能触及的范围和解决的问题有限，但在城市设计领域，我们依然可以做很多事情。不良的建筑环境可以诱发犯罪，那么对这样的环境进行改造，形成好的城市环境，当然也就有助于遏制犯罪。通过对过街通道这一小环境进行整治，作为起点，来带动整个区域的治安环境及生活质量的提高，这正是我们研究城市环境与犯罪行为关系的意义所在。

初到东营有感

作者：秦元

初到东营，迎接我的是东营人的热情与爽朗，直率与诚恳。+

这实在是一个容易让人自我陶醉的城市，城市不大，湿地纵横；没有夸张的高楼大厦，却到处是管廊和油井；没有古老的参天大树，却到处可见绿树成荫……。东营人热爱他们自己这个城市，从他们讲东营的神情可以得见，他们津津乐道于胜利油田带给他们的自豪感，侃侃而谈东营不同人群在发展中的地位转换。是的，我甚至被这种气氛深深地打动和感染……+

东营院的祁所扎扎实实地排满了我们的调研日程，受益于她的安排，我们调研的进度比想象中快了许多，整整一个礼拜，我们跑遍了东营的大街小巷、大湖小塘。当然，我们的工作重心是“黄河水城”，我们的调研对象自然主要是“水”和“城”。随处可见的水，小巧别致的城，似乎有点儿特色，似乎又没有特色。因为这“水”和“城”，其实不过是两个再普通不过的名词，也不过是我们再熟悉不过的两种物质形态，然而，这终究还不是我们认为的“黄河水城”，距离有多远，要在我们的项目中去寻找答案呢……+

去过威尼斯，去过阿姆斯特丹，水城在我印象中所展现的是一种富足而有特质的生活，是一副充满温馨与浪漫气息的人文画卷，记得载着小船在小河中的漂浮，记得岸边各式各样小型别致的汽车，记得倚水而设的酒吧座椅和饮酒场景，记得河畔亲密接吻的情侣似的老者，记得太阳底下毫无遮拦的男人和女人……，那种淋漓尽致，那种怡然自得，让你止不住地去想象，如果我也生活在这个城市会怎样？兴许，你的性格会因为拥有开阔的尺度而变得自由而奔放，你的情调会因为与自然的亲密接触而变得清丽而高雅，你的心情因为有小鸟在身边盘旋而变得开朗和舒畅……+

因为据说是山东人“主陪副陪”以及“1白：3红：7啤”的酒文化，第一天我们三个女孩子就一并醉了，不过很开心；最后一天仍然喝到“我没醉”的境界，依然开心。是的，开心，谁不愿意呢？孙局的师兄风范、郭局的敬业状态、赵主任和祁所的轻松配合、苗科的爽朗笑声、陈科的专业陈述……，时间虽然不长，却早已给我留下深刻印象。+

初到东营，所能描述的主要还是所能看见的。因为项目的原因，我知道我会再去东营，我鼓励自己去喜欢这个城市，继而去接触这个城市的平常人家，去体会这个城市的别致风情，这也是为什么在返航去机场的路上，一车的人都睡熟了，可是我和为我们开车的李主任却聊了一路，聊钓鱼，聊度假，聊建桥……，嘿！很丰富又随意的谈资，已然是朋友啊！+

呵呵，初到东营，不知道的还很多啊，让我慢慢去感受她吧。+

论落后地区的发展与后发优势

作者:杨永春  张从果

［摘要］: 区域发展的实质是在经济持续发展和积累以及结构不断升级的基础上, 社会、经济、文化、生态 诸系统的不断协同, 以实现区域系统的自组织效应、协调性机制和持续演化过程, 也是在不同程度上突破原有世界社会经济层次体系的过程。因此, 如何发挥后发优势, 克服后发劣势是落后地区发展的关键, 也是一项复杂的系统工程。由于后发优势具有动态性、层次性、潜在性、跳跃性、全方位性、创新性等特点, 因此, 落后地区具有学习、模仿、推动、开发的发展优势, 但也存在基础发展条件不平等、发展阶段难以逾越、发展任务繁重、内外部系统难以整合、内涵式发展机制难以建立等后发劣势。

［关键词］: 落后地区；后发优势；后发劣势

世界各国各地区经济发展过程中一个带有普遍性的问题就是区域差异问题。由于各地区自然条件、历史发展基础等条件的差异, 表现出地区发展水平、发展速度和发展阶段的不同, 即存在着区域发展不平衡的问题, 在空间上呈现出先发地区与后发地区并存的格局。所谓“后发优势”是指两个国家, 假定其中之一是率先从事生产某种要素密集型产品的先驱国, 另一个是落后地区, 落后地区虽然起步较晚, 但当它开始生产时, 很可能模仿先驱国生产技术和工艺流程, 进行更经济合理的生产, 更易于降低生产成本, 从而其在该类产品生产中获得了比较优势, 迅速实现追赶先驱国的目标。在发展理论中, 落后地区的后发优势主要是指由产业结构演变的规律性产生的可模仿性①。因此, 后发优势是由于后发所带来的先发国家和地区所不具备的比较优势②。后发优势可以分为狭义和广义两种类型。广义的后发优势是指把技术- 经济欠发达国家或地区因“相对后进性”而潜在的全部有利条件的统称③。本文在广义后发优势的基础上讨论问题。

(一) 区域发展实质、区域发展的层次体系与后  发优势的特性

区域发展的实质是“区域作为一个人口、资源、环境系统的功能、结构和相互作用机理, 是在特定阶段, 一定层次上各要素的有序耦合及非线性的系统存在, 也是在特定发展环境下一种相对优化的客观存在和相应门槛限制下的循环和累积过程。一个不断输入负熵流的开放区域系统, 通过选择外参量使起主导作用的内参量达到特定阀值, 会使序参量突变而使系统出现新的有序态和非线性耦合效应,使区域系统在相应的时空界限内和一定的人地关系系统结构和功能的基础上, 跨越发展门槛, 实现可持续发展目标所要求的系统状态的跃迁和区域发展的良性突变, 进而在新的系统环境和状态下实现要素的高层次耦合和自然、经济、社会三个子系统的协同发展”。因此, 区域发展是指在经济持续发展和积累以及结构不断升级的基础上, 社会、文化、生态环境等系统应与经济体系进行不断协同, 相互制约, 实现区域系统自组织效应、协调性机制和持续演化过程④。地球表层系统所赋予每个民族、国家或地区在自然条件、地理环境、经济基础等方面存在着程度不同的空间差异。一般地, 后发地区不发达的原因中往往有地理区位、自然条件、国土资源等基础条件的制约。从时间过程看, 社会发展具有不可逆性、不可重复性, 过去发生过的不会在今日或未来重复出现。这里特别需要指出初始条件差异的累加影响, 正如哈肯(H. Haken, 1982) 指出的, “这是因为现象都与其初始状态有很大的关系, 初始条件稍微变化, 都会导致很大不同的结果⋯⋯即会出现异化”。因此, 在同一时期, 世界上各个国家和地区出现了发展水平的空间分异和层次体系, 尤其是在当代世界经济一体化和信息时代更是如此。目前,从经济发展水平、科技创新能力、社会文明程度等角度分析, 世界各国或地区的发展水平形成了如下层次体系: (1) 社会经济核心主导区, 如美国、日本、德国、英国等部分西方发达国家, 这些国家普遍完成了工业化过程, 并先后进入信息时代, 科技创新能力强, 经济水平高, 在世界经济格局、相关经济体系和贸易规则中处于主导地位; (2) 次核心区, 如部分西方国家。这些国家也完成了工业化过程, 但是科技创新能力相对不足, 在某个区域社会经济处于支配地位, 但是全球性影响能力有限;(3) 次边缘区, 如部分新兴工业化国家、发展中大国等, 这些国家正在迅速实现工业化过程, 部分国家甚至工业化、信息化过程同时进行, 并逐步与全球性大国争夺地区性领导权, 主要问题是缺乏科技创新能力, 核心技术没有掌握,更多的工业技术和产业体系属于传统层次, 只有少数产业处于领先地位。这些国家是全球产业转移和资金流入的地区;(4) 边缘区, 主要是发展水平差异很大的广大落后地区。这些国家的社会经济处于被支配的地位, 产业层次低下, 创新能力低, 缺乏先进技术, 社会经济依附性很强。因此, 落后地区的发展在一定程度上是突破或者改变原有世界社会经济秩序或层次结构体系的过程。突破或者改变的幅度越大, 来自外部、内部的阻力越大。

后发优势的特性有以下几点:

1. 后发优势的相对性、动态性和层次性。由于发展非均衡规律的存在, 世界范围内以及各国、各地区都存在发展水平的差异性, 而且, 在不同的时期, 在不同的空间范围内, 可形成不同的发展水平结构体系, 因此, 不但存在先发和后发的相对性和动态变化过程, 而且存在后发优势的层次性。因此,后发优势的本质是比较优势和学习、借鉴模仿优势。如果将创新优势和心理优势与比较优势相结合, 才有可能尽快实现后发优势②;

2. 后发优势的跳跃性。落后地区的发展如果没有持续快速和跳跃性, 就不可能很快实现赶超目标。因此, 落后地区可以直接利用先进科技、方法、管理, 实现产业、科技、管理和经济、社会的跳跃性发展②。因此, 后发优势与跨越式发展战略紧密连接。后进地区的发展实际上包括在前述同一水平层次上的赶超和不同层次上的赶超两个层次。赶超战略应在一定的基础和内外部条件下进行。如果不具备相应的支撑条件是不可能实现所谓后发效应和超常规发展战略的。由于只有少部分国家才能具有赶超战略的条件, 世界上能够达到上述层次体系高级层面的国家和地区毕竟是少数, 而且是在当时有利于自己发展的国内外背景下实现的。虽然后发效应客观上是存在的, 但是, 各个国家自身发展条件、国内外政治经济环境以及各国领导人对于发展时机把握是后发效应能在多大程度上实现的关键, 跨越式发展战略在某意义上将是后发优势成功实施的高级阶段。因此, 后发效应分为以下几个层次:

(1) 能够实现多层次的飞跃, 实现可持续发展和全球性影响的双重目的;

(2) 能够实现多层次的飞跃,成为全球性影响国家, 但是没有实现可持续发展目标;

(3) 实现单层次跨越, 成为次核心区, 并实现可持续发展目标;

(4) 实现单层次跨越, 成为次核心区, 没有实现可持续发展目标;

(5) 实现同层次赶超和可持续发展目标;

(6) 实现同层次赶超, 没有实现可持续发展目标;

(7) 同层次缓慢发展。因此, 后发效应的程度实际上应该用跨越和持续两个标准来衡量, 跨越式发展战略是落后地区赶超发达国家和地区的必然选择的一种模式。

3. 后发优势的潜在性。在各种内外部发展条件及其组合效应的支持下, 将后发优势尽快转化为现实经济竞争性优势, 后发优势才能实现。因此, 逐步积累条件, 对后发优势进行合理评估和适时开发才是正确的发展方向。

4. 后发优势的全方位性。后发优势不仅存在经济领域, 在社会、文化、教育、科技、制度、管理等各个方面都存在。因此, 后发优势的学习过程是全方位的。

5. 创新是实现后发优势的必要条件。落后地区赶超发达国家的关键环节是形成具有竞争优势和水平分工的经济体系, 以及具有适合本国国情的社会、文化体系。由于赶超战略一般具有高速性和忽视生态环境, 因此, 只有进行制度、技术、管理等方面的创新, 总结发达国家发展经验和教训, 形成各时期适合本国的发展战略和技术环境, 才能从根本上实现跨越式和可持续发展目标。

(二) 后发优势

具体的后发优势主要包括以下几个方面:  

1. 落后地区具有相对明确的, 可资学习、追赶和利用的发展目标(前景)、路径过程、技术体系、制度模式、文化模式、产业组成与演化等优势。人类认识和控制任何一个系统都需要时间和代价, 而发达国家已经建立起一个完善的发达的社会经济体系, 这就减少了落后地区探索该过程的时间和代价。因此, 落后地区可以参考和借鉴发达国家的经验、技术、制度、管理和发展过程是全方位的, 这既包括学习发达国家比较成熟的技术、计划、设备、管理、组织机构等, 也包括市场经济的运作机制与规则、社会保障的理念与具体内容、可持续发展的思想、法治社会的建构、生态环境保护等方面的经验以及片面的经济增长、贫富分化悬殊、拜金主义、环境污染严重等方面的教训, 还有助于落后地区创新能力的生成。对于落后地区的创新来说, 具有许多客观有利条件: 所面临的复杂多样的问题为其创新提供了广阔的空间, 所面临的种种外在压力和自身对于发展的迫切要求为其创新提供了巨大的动力, 所能借鉴、参照、汲取的空前丰富的经验和教训“资源”则为其创新提供了有效的设计思路和广阔的选择余地。落后地区通过在模式、体制以及发展道路等重要方面的创新, 可以避免走许多弯路,可以在一定程度上节约现代化建设所需要的时间成本, 可以以相对较小的社会成本和代价来取得相对较大的发展收益。当有效的创新达到一定地步时, 落后地区就会实现历史上的巨大进步, 即实现历史性的跨越。东亚的一些落后地区的成功案例已经证明了这一点。需要说明的是, 落后地区在现代化建设方面进行创新努力的同时, 必须防止冒进的、不切实际的作法, 否则, 所要付出的实际代价将是巨大的。

2. 更容易形成一种强大的现代化推动力量。在当前世界经济一体化潮流的推动下, 开放是落后地区的必然选择。内外部发展水平和环境的巨大差异所产生的压力感可能会诱导出一种民族的超越精神, 使落后地区的原动力得到最大限度的启动。在发达国家巨大的经济和其他方面的压力面前, 落后地区可以产生一种强烈的民族向心力, 使广大社会成员、各个利益集团、群体与阶层, 产生一种强烈的民族归属感、凝聚力, 努力消除自身积弊, 有利于民族动能、原动力以较快的速度持续有效释放。

3. 出于自身持续发展的考虑, 先进国家可以在资金、技术对落后地区提供支持和帮助, 有助于落后地区吸收大量的外来资金, 弥补现代化建设所需资金的匮乏。严重的资本短缺, 是落后地区经济起飞的制约性条件之一。落后地区的资本需求、发达国家的资本相对过剩和产业转移趋势, 以及出于自身环境、市场、稳定的综合考虑, 导致落后地区可以获得先发国家的资金和技术支持, 例如依据经济合作与发展组织(O ECD) 提供的数据, 发达国家流入落后地区的资金基本上呈递增的状态。4. 有利于后进国和地区人力资源的培育和开发。落后地区不仅缺乏必要的资金与技术, 更缺乏现代型的人才。落后地区可借助适当方式, 通过派出去、请进来的途径, 部分解决人才缺乏的问题。以中国为例, 1992～ 1997 年引进外国专家4417 万人,派出培训的各类技术和管理人员为20.1 万人。这些外国专家以及学成回国的人才，在中国的现代化建设中发挥着重要的作用。落后地区还可以利用发达国家在本国投资企业的机会, 培训一定数量的工人和技术人员。

总之, 部分落后地区可以通过自己的努力, 实现赶超发展过程, 如日本、韩国就是通过制定产业政策, 充分发挥后发优势, 创造了所谓的“日本奇迹”和“江汉奇迹”。

(三) 后发劣势

后发劣势主要包括如下几方面:  

1. 由于同时期发展条件和发展环境的不平等性, 落后地区的后发效应大为减弱, 经济社会发展的边缘化效应强化, 甚至可能丧失国家经济、文化的独立性。格森科(1962、1970) 提出了以初始条件差异为基础的分析框架: 相对于先发展区域(发达地区) , 迟发展区域(不发达地区) 的初始发展条件是大不相同的:

(1) 不发达地区开始发展时, 发达地区占主导地位的经济秩序已经建立, 不发达地区往往要面临着十分不利的国际经济环境, 处于被支配的从属地位, 形成不平等的垂直分工、贸易条件和经济秩序;

(2) 发达地区在占有全球最有利的空间、资源和市场的条件下, 走了一条以高投入—高产出为主的增长第一的道路, 不发达地区迟一步发展则陷入资源短缺、市场狭小, 环境恶化等困境。而且, 发达国家会进一步利用政治、军事手段强化其对资源、环境、市场的控制, 大量消耗落后地区国内的资源, 开拓其国内市场, 限制了落后地区发展的空间;

(3) 不发达地区再也不可能具有发达地区当年的资本原始积累条件, 即使利用发达国家的资金, 也要支付高额利息和可能的额外政治、经济、文化等方面的利益。因此, 落后地区存在依附性增强的可能性, 如程度不同地对先发国家经济与技术上的依赖, 导致经济发展自主性以及技术创新势头的减弱, 从而成为某种意义上的“依附性”国家和地区。

2. 发展阶段的不可逾越性和任务多重性。人类社会发展具有阶段性。这个阶段性既包括技术的阶段性和层次性, 也包括产业结构、经济结构的阶段性。从人类文明发展的综合角度分析, 可以分为原始社会、农业社会、工业化社会、后工业化社会(信息社会、知识经济社会或者后现代社会) 等阶段。每个阶段还可以再进行具体的划分。每个国家或者地区的发展过程不可能跨越主要发展阶段的瓶颈和关键节点。对于具有层次差异的落后地区,如从农业社会到知识经济社会, 其将面临工业化过程和知识经济发展的双重任务, 发展的困难可想而知。因此, 没有非常优越的内外部发展条件和长期有效组织机构的科学指导, 很少有国家能够迅速完成多任务的跨越式发展过程。同时, 落后地区可以迅速实现经济后发效应, 但是往往在其它领域的后进效应并不佳。

3. 外来系统与本国系统的有效整合问题。后发效应的实施往往是通过开放式的学习和模仿实现,既然在经济发展方面学习了先进国家的技术、经验、管理、体制等, 西方的文化、社会体系将不可避免地侵入落后地区, 对本国系统造成强大的侵蚀和影响, 出现各种各样的紊乱和问题:

(1) 不平衡发展。从现实角度看, 落后地区在现代化早中期阶段的发展不可能是全方位推进, 其演进轨迹必定是首先从某个部位、某个环节开始的, 进而由点到面,再到整体。这样, 在现代化的早中期阶段, 落后地区一方面是在某个部位、某个环节发展的迅速推进, 另一方面则是落后的历史基础的延续, 如发达国家的“示范效应”影响到落后地区结构的多元化,如经济社会的二元结构, 影响到人口失控和债台高筑等。因此, 先进生产体系和产业结构难以和本国的落后的体系在短时期内整合;

(2) 社会的价值体系容易出现紊乱和强势文化的侵蚀。社会发展的不平衡性造成了社会阶层的分化。不同的社会阶层的社会价值取向由于经济收入差异和外国文化的侵入具有不同程度的差异, 致使社会的价值体系出现程度不同的紊乱,原有社会价值准则失效或是部分失效, 新的价值准则又难以在短时期内迅速在社会中占据主流位置, 因此, 诸多价值观的存在将造成社会的紊乱, 干扰社会经济的快速发展, 如部分民众心理重心外移等。同时, 由于社会价值体系的紊乱, 以及社会整合程度的降低以及经济基础的落后, 大众文化处在一种相对弱势的状态。与之相对应, 外来的大众文化则是以强势的经济和强势的科学技术为基础, 因而也具有了一种强势的特征, 并对落后地区进行着大面积的侵蚀。而且, 由于社会的急剧转型使得社会控制力程度不同地有所减弱,因而社会对于社会成员的各种行为往往缺乏一种有效的整合; 国外示范效应的影响以及价值体系某种程度的紊乱, 很容易诱发社会成员大量的“越轨”行为; 而社会发展的不平衡, 则会使社会问题呈现出一种多样化的状态。因此, 落后地区很容易出现社会问题的并发症。如中国所存在的失业问题、腐败问题、环境污染问题、拜金主义问题、贫富差距过大问题、治安恶化问题、发展不平衡问题等。所以, 落后地区存在着本国文化与先进国家生产力及其文化的有效整合问题, 也是它们发展的难点之一;

(3) 容易形成相对较高的社会期望值。在落后地区现代化建设的初始阶段有一个明显的反差现象, 这就是社会成员对于未来的现代化发展所可能取得的积极成果容易抱有过早的比较高的期望值。相比之下, 社会对于这些期望值的兑现能力则是相对较低的。例如, 在经济层面上, 人们往往热衷于经济的高速甚至是超高速增长, 期望国家在短时期内就能够迅速富强。而期望值一旦得不到兑现, 社会成员便会产生程度不同的挫折感, 进而产生对于正常的社会秩序来说是十分不利的负面影响;

(4) 社会贫富差距容易迅速拉大。落后地区之所以会出现贫富差距急剧增大这一现象, 主要原因有两个: 一是在社会转型过程中价值体系的紊乱、社会规则的某种“真空”状态以及过高的社会期望值容易促使人们寻求种种有利于自己的短期行为,以求迅速增大自己的经济利益, 出现了“灰色富有阶层”、“黑色富有阶层”等。各种非法收入对于落后地区的收入分配状况开始发生重要的影响, 在短时期之内造成了一些相对来说是过于富裕的社会群体; 二是落后地区不平衡的发展, 使得一些地区、一些行业、一些职业、一些群体领先一步地获得了较高的收入. 致使社会成员在收入方面迅速拉大了差距, 成为整个社会发展长期的不稳定因素。

4. 由外延型发展方式向内涵型发展方式的转变十分艰难。由于落后地区存在着大量剩余劳动力, 在业劳动者队伍中又存在着较高的隐型失业率, 再加上劳动者的文化素质过低, 必然会使劳动生产率难以尽快提高。另外, 为了在发展过程中保持正常的社会稳定, 实现充分就业社会目标和避免劳动力浪费, 外延型发展方式确实还有着某种存在的必要性。因此, 落后地区在较长时期内, 难以从总体上实现由外延型发展方式向内涵型发展方式的迅速转换。因此, 落后地区往往资源浪费严重。

5. 由于在各时期落后地区所面临的外部发展环境和内在发展条件处于动态过程, 而每个发展阶段所要求的内外部条件也有不同程度的差异, 同时又要面对来自外部各种传统强大势力以及国内守旧派的种种阻挠, 这就要求落后地区的政府是强力政府, 并且有能力在较长时期科学指导国家的持续发展。而这些条件不是多数落后地区所能够具备的。因此, 纵观世界经济史, 尽管后发优势的存在的确加速了先进国家和后发展国家或地区之间差距的缩小, 却只有少数国家或地区通过技术创新成功地实现了由后发展到领先的过渡, 多数落后地区最终都沦为大国或者强国的附庸和边缘国。就超越而言, 后发优势恰恰是后发劣势。

6. 落后地区的发展伴随着世界经济秩序, 甚至政治秩序的调整。因为经济实力世界格局的变迁必然要求政治秩序进行相应调整。世界强力集团对落后国家迅速发展必然采取种种限制措施, 尤其是遏制未来可能成为其强大对手的国家。因此, 落后地区的发展实际上可分为两个层次: 一个是国内层面, 这个问题只是国内政治力量的有效整合问题;另一个是国际层面, 涉及到国家在未来世界体系的定位和世界政治经济层次体系的调整。

(四) 实现后发优势应明确的几个关键问题

1. 后发优势实现的核心是超越和创新。只有具有全方位的创新能力, 掌握核心技术, 实现高技术产业的水平分工, 才能实现超越。这是因为各国在国际分工中的相对位置具有相当的“稳定性”, 即对于任一时点的既定技术而言, 发达国家不断地通过技术创新掌握着一项或少数几项“最优技术”, 而对于落后地区, 工业化过程总是与技术引进、模仿和改进紧密相连。后发优势可以成功地加速“追赶”,但不能自发地实现“超越”②。因此, 落后地区的经济发展不能用技术模仿来代替制度模仿。技术模仿代替制度模仿的策略, 短期效果不差, 但长期代价极高⑨。只有创新的内部机制和制度改革得以有效建立和实施, 保证落后地区各个系统在非均衡状态下高速发展, 才能有效实现外来先进技术、制度、文化与本国国情的有效结合, 产生适合于本国的发展体系和发展道路。

2. 后发优势的实现在不同时期需要不同的基础条件。随着社会经济条件的发展, 对“后发优势”的认识还需不断深化。层次越高的社会发展阶段越需要较高的发展条件。例如在以钢铁工业为主的传统工业化阶段以及以电子化工产业为代表的新兴工业化阶段, 初始生产率很低的国家通过学习先进国家的技术, 模仿创新, 提高投资率, 增强人力资本投入会比较容易地实现“后发优势”, 很快地追赶上先驱国家, 如德国和日本。而在知识经济条件下, 由于知识产品生命周期缩短, 更新换代的速度加快; 知识产品成本构成因素的变化使后进国难以获得比较成本优势; 经济结构和科技实力愈加不平衡; 世界范围内加强知识产权保护立法, 核心技术转移迟缓等原因, “后发优势”则明显减弱bk。

3. 落后地区的发展是一个长期而艰难的过程,不可能在短期内实现赶超目标。因此, 落后地区不能制订超出自身能力的发展战略, 因为先发优势如果建立在更高层次上, 差距是很大, 不可能在短期内实现赶超。例如, 20 世纪80 年代, 东部沿海地区在要素配置、产业选择等多方面优先采用了市场机制, 比如设立经济特区与开放城市, 允许非公有制经济的大力发展, 对外资的引进实施优惠政策等, 东部地区经济从先行改革中取得的增长效应要比优惠政策得到的增长刺激更有意义。进入90 年代, 东部市场一体化过程加快, 地方分权壁垒削弱,不以地方利差为目标而以市场盈利为原则的东部市场型跨地区投资经营活动发展起来了。虽然全国的政策差距基本消除, 国家在东西预算投资中的份额差距也开始缩小,然而, 沿海地带对西部的增长优势并没有因国家投资与体制的差异缩小而减弱,由于东部经济改革产生的使资源投入在经济运转中合理配置与使用的机制——即“积累效应”, 地区间经济差距反而比80 年代扩大了bl。因此, 应避免制订脱离实际的发展目标和战略, 减少不必要的损失。

4. 后发优势的实现往往存在经济发展与生态环境破坏, 国家发展与国家政治利益受到损害等矛盾。由于发达国家通过全球产业转移, 基本形成了产业的全球化垂直分工体系, 并且由于技术条件的差异, 落后地区的产业体系往往污染较为严重, 致使落后地区生态环境日益恶化。而且, 发达国家利用政治、经济、文化等一切手段, 如W TO 规则、环境、技术、民主等, 迫使落后地区放弃一些政治、经济利益, 甚至逐步成为核心国的附庸。值得注意的是, 全球的市场容量和资源是有限的, 只有有效占领全球市场和资源的国家才有资格成为全球的主导核心国。发达国家往往利用其强大的政治、军事、经济、技术、文化等各方面的力量, 利用竞争和规则等一切手段, 限制落后地区成为其主要对手, 因此, 落后地区如果想成为全球的主导国, 应利用一切可行的手段, 进行反限制, 尽可能地拓展国家发展的外部生存环境和空间, 必要时应背水一战来突破国家发展的最后瓶颈。

理念、方法与分析框架——从深圳实践论近期建设规划的评估方法

作者  施源  周丽亚

【摘要】规划评估是规划动态实施机制的重要环节，本文以深圳实践为例，参考了学术界有关规划评估的研究成果，针对近期建设规划特征，探讨近期建设规划评估的理念、方法与分析框架，尝试建立对包括规划制订程序与内容、规划实施结果和规划实施机制在内的完整评估体系。  

【关键词】近期建设规划；评估；理念、方法与分析框架

规划评估是规划动态实施机制的一个重要环节，只有建立在科学的规划评估基础上，规划的滚动机制才有可能建立。作为较为典型的行动规划，近期建设规划为我们提供了探讨规划评估理念、方法与分析框架的一个理想平台。深圳是一个有着良好滚动规划传统的城市，多年来一直在努力通过主动规划评估对规划的实施绩效进行检讨，并开展即时的规划调校，从2001年的总体规划实施检讨注1到2005年的《近期建设规划2003～2005》评估，对规划评估有了较为更深一步的认识，也逐步建立了总体层面规划的评估方法与框架。2001年的总体规划检讨主要集中在对规划实施效果的检讨，为第一轮近期建设规划打下了良好的基础；2005年的《近期建设规划2003～2005》评估在2001年总规检讨的基础上，参考学术界有关规划评估的基本理念，针对评估对象本身的特征，着重从规划制订程序与内容、规划实施结果和规划实施机制三个方面进行评估，对规划自身和其实施环境均进行了分析，涵盖了规划编制前、实施中、实施后的完整时间序列，力求得出全面客观的评估结论。  

1．近期建设规划评估的基本理念  

1.1 规划评估的难点  

规划评估存在以下方面的难点：（1）规划的作用因素难以单独分离出来，难以清晰界定哪些实施结果是由于规划作用而产生的，哪些结果不是；（2）城市规划实施的效果具有扩散性和广泛的影响性，关系到城市社会经济体系的运作、城市居民的生活等，它们之间的关系并不是直接明显的，而且也难以测度，有些甚至是不易感知的；（3）城市规划的多目标性以及价值观的多样性，使得规划内容在技术层面难以避免一些隐性的矛盾与抵触，由此造成实施效果很难用同一标准进行测度。  

1.2 规划评估的几种基本认识  

认识1：规划为理性蓝图，实施结果为评估重点。规划实施是将已经绘制完成的蓝图照样实施，除用最后实现的结果与规划蓝图进行对照外，实际操作中的决策、实施步骤也应与规划中的相应表述完全一致，与规划完全对应的实施即是成功的实施。  

认识2：规划实施取决于制度环境，非规划技术本身所能决定。政府运作体制和行政规则决定了城市规划，因此要将规划实施状况放到规划实施环境的背景下进行评估。规划实际作用的发挥，仅从实施结果以及技术本身来对规划进行评估是不客观的。  

认识3：不确定性贯穿规划始终，规划仅提供决策参考。规划只是为决策提供参考性框架，决策最终将体现到规划和实施过程中，规划决策与具体行动之间不存在直接的责任关系。规划战略若要有效就必须结合对不确定性的考虑，并且将其贯彻在规划实施的评估过程。  

认识4：公正与理性应当始终是对规划实施进行评估的首要标准。规划的价值问题是首要的，规划实施评估不应当只是真实的，它更应当是正义的。公正的含义不仅仅局限在规划的结果，而且也在规划实施的过程之中。  

1.3 近期建设规划评估的理念  

对规划评估的上述几种普遍认识可以综合运用于对近期建设规划的评估，但针对评估的内容与重点不同，应有所侧重，如对近期建设规划实施结果进行评估，就不能将实施结果作为评估的唯一内容，而应将不确定性的认识贯彻在整个评估过程，同时考虑规划的价值标准。  

从严格意义上来讲，近期建设规划是一种新的规划类型，其在城市规划体系中的定位还不完全清晰，与国民经济发展五年规划等相关规划的关系还没有完全确定注2，规划内容和编制技术方法也还很不成熟，这些都将对规划实施环境及实施效果产生实质性影响。对近期建设规划的评估需充分考虑到这个背景，准确认识其定位与作用、与体制环境的关系、编制技术方法等基本问题，否则评估结论可能有失偏颇。  

2．规划评估方法与分析框架  

规划评估按对象可大体可分为三类：对规划内容和制定程序的评估、对规划实施过程的评估以及对规划实施结果的评估，针对三个方面分别有相应的评估重点与方法。  

2.1对规划制定程序和内容的评估  

对规划制定程序和内容的评估包括对规划制订程序的正当性进行评价，以及对规划文件的内容、表述以及内在逻辑性等规划文件自身的科学合理性进行分析。这一评估可从8个方面来展开,包括：规划背景情况的介绍是否适当、恰当；规划基本问题是否得到合理考虑；规划制定程序是否周密；规划范围的界定是否合理；规划实施策略是否可操作；规划分析方法是否恰当，数据是否准确；规划过程中的沟通是否充分；规划方案的表述是否准确等。  

2.2对规划实施绩效的评估  

对规划实施绩效的评估是将实施结果与规划确定的目标蓝图进行对照，评价其符合的程度（假定蓝图是合理和精确的），并关注由规划引起的、人们不希望出现的后果，对未预见的后果进行评价。此外，除了关注实施结果与目标蓝图的契合度，规划实施绩效评估也应从规划价值理性的角度，评价规划实施的公正与理性。  

2.3对规划实施机制的评估  

对规划实施过程进行评估的核心是对规划实施过程中环境、影响要素和作用机制进行研究。可开展规划行为机制研究，也可借用政策分析的方法和手段。通过开展规划行为机制研究，评价规划的实践，关注行为过程并考虑规划实施的现实环境，调查“规划师做了什么”、“规划师是如何做的”。通过政策实施分析，对管理者行为策略、目标团体接纳能力以及对他们产生直接或间接影响的政治、经济、社会网络进行分析，关注政策内在的行政管理过程以及这个过程发生偏差的原因。  

在评估方法方面，规划评估通常运用定量和定性两种方法，如可通过数据和模型等对实施结果与目标蓝图的契合度进行实证分析，也可通过定性描述来对规划是否为决策提供依据以及是否坚持公正与理性进行客观描述。  

3．规划制定程序的评估  

《深圳市近期建设规划（2003-2005）》（以下简称《规划》）是按照建设部统一部署，在规定时间内完成的指令性规划，是首次从城市总体规划中分离出来成为独立规划类型。为对其实效性进行验证，并探讨其在规划体系中的定位，我们从四个方面对规划制订程序进行了多方面评估。以下以本次规划评估为例，探讨该分析框架下近期建设规划评估的思路与方法。  

本次规划评估从以下几个方面对《规划》制定程序进行了检讨：一是规划前期研究基础是否扎实，包括是否对上轮规划实施情况做了系统评估、是否对城市发展条件与需求做了深入研究、是否对城市已有规划做了评价与整合；二是规划制定过程中部门合作是否深入和具体，包括是否在市政府层面成立了能有效整合和调动各类资源的编制领导小组、各部门意见在规划中是否得到了充分反映、部门意见征询是流于形式还是求真务实；三是审批程序是否符合法定要求，包括是否按照法定程序完成了各层次审批、是否开展了公开展示以保证高程度的公众参与等等。  

对“前期研究是否扎实”和“部门合作是否深入具体”的评估，我们通过部门访谈、问卷调查等方法尽可能获取客观信息以支撑评价。采取发放问卷形式，覆盖环保、贸工、发改、建设、规划分局、电信等20几个部门，有效问卷共60份，被调查部门认为应该做的依次是“规划过程中加强部门协调、加强公共参与的范围和力度，增强规划的民主性和加强研究”，由此我们得出“部门合作有所加强，但不够深入和具体”的评估结论。关于“审批程序是否符合法定要求”的评估，对照已明确的法定程序即可，结果表明审批程序完全符合要求。对“公众参与程度”评价的难度较大，我们通过现场问卷调查和网上问卷调查相结合的方式，回收到有效问卷487份，问卷结果表明“规划公众参与程度较低，社会认同度不高”。  

4．规划内容的评估  

评估规划内容也就是评价规划的科学性。由于近期建设规划属于新的规划类型，尚处于摸索与不断创新的过程中，其内容、深度以及表达形式并无固定范式，也没有业界公认的成熟做法，此部分评估主要建立在我们对近期建设规划的理解基础上。  

对近期建设规划的内容进行评估，首先要明确对其在城市规划体系中的定位，特别是要对其与总体规划的关系有基本判断。我们认为总体规划作为目标规划，它的核心作用是构建城市理想，是长期性指导性规划，也是中央政府或上级政府与地方政府在规划事务分权的法定性平台。近期建设规划可以定位为行动规划或者准确的说是相当于策略性行动规划。它着重解决现实问题，实现短期目标。  

在“近期建设规划是行动规划”的基本判断基础上上，我们从以下四个方面对《规划》内容进行了检讨。一是规划内容是否支撑行动规划的要求，包括：是否提出了明确的近期发展目标，是否提出了具体的行动，并对行动目标、内容和时序进行了安排，是否针对各类地区发展、重大设施建设以及土地供应，提出了时序、规划指引和实施操作主体要求，确保相关政府部门、利益团体及公众对近期城市建设重点具有明确预期等；二是规划在内容上是否对发展的不确定性有足够的应对，包括：是否对重点发展地区所处发展阶段和实施条件做了充分的研究、是否对重大项目不确定性对产业园区发展的影响予以充分考虑、是否对土地产权状况对地区发展的影响给予的足够重视等；三是规划提出的行动指引是否清晰明确，包括：规划所提重点发展地区的范围界定是否清晰、重点发展地区的推进要求是否明确、重大设施的实施目标是否具体等等；四是规划所提保障措施是否全面并具可操作性、对影响规划实施的相关行业政策是否有明确指引等等。  

5．规划实施过程的评估  

以往传统的规划评估通常忽略针对实施过程的评估，这将带来两方面问题：一是对规划本身科学性的评判将可能有失偏颇，因为对规划编制完成后社会认同度高低、规划实施环境形成以及相关配套政策跟进等方面进行预判是规划编制时必须进行的工作，是制定规划的前提（当然，规划也应该提出后续实施环境的改进建议，如强化政府协同机制等），是否尊重与充分考虑后续实施环境将是对规划科学性判断的重要方面，忽略了规划实施环境的研究将严重影响规划的科学性和可操作性，对行动规划就更是如此；二是对规划实施绩效的成因评估将可能有失客观，因为规划内容本身科学性以及规划实施环境两方面都将影响规划实施，而两者又相互关联，需要在评估中审慎辨析问题的根源。  

我们从四个方面对《规划》实施过程进行了检讨。一是《规划》权威性与社会认同度如何，包括：规划在社会上的影响力与权威是否建立、规划是否成为各级政府、各职能部门在制定相关政策及项目审批时的依据等等；二是《规划》设定的实施环境是否如期形成，如在土地供应方面，《规划》明确提出严格控制土地供应规模，但实际上全市建设用地的扩张规模每年估计都为预期规模的数倍，而超量部分在很大程度上是由于基层的计划外供地（包括违法）造成的，现实的供地机制对规划实施带来巨大冲击；三是《规划》实施必需的部门协同机制是否得以建立，《规划》内容的实施往往超出规划部门事权范围，而城市建设目标和行动的落实，如果缺乏有效的多部门行动协调机制，就可能因为各部门出发点不同而导致行动无法实施或实施效果不理想；四是《规划》实施需配套的相关政策是否及时出台，规划实施需要相关配套政策来支撑，在目前以“条条”为主的城市政府调控模式下，要保证近期城市空间政策的有效性、推进近期空间政策目标的实现，仅仅依靠传统的规划政策是远远不够的，还需其他一系列政策的跟进与协调落实。这些政策有的在传统意义上并不属于城市规划建设范畴内，但却对城市空间管理和空间发展有着十分重要的直接或间接影响。  

6．规划实施结果的评估  

对规划实施结果的评估是规划评估的传统内容，本次规划评估将《规划》目标与规划期末现状进行了一一对照，得出每一部分内容的实施效果，并在此基础上形成对规划实施效果的总体评价。  

我们从三个方面对《规划》实施效果进行了评价。一是对总体规模控制效果的评估，将规划期末的实际人口、用地规模与规划规模进行对照，得出规模是否得到控制的基本结论注3，并对其深层次原因进行分析；二是对重点地区和各类功能片区的实施效果进行评估，将《规划》确定的各类地区的发展目标与现状进行对照，按照“如期推进”、“进度略滞后于规划”和“进度明显落后于规划”三类进行归纳分析，并以“实施率”的形式给出定量评价结论注4，“实施率”指标简洁直观，是本次规划评估结论中被引用频次最多的指标；三是对《规划》提出的公共设施、交通设施和市政设施的实施情况进行评估，对照评价了近350个项目，按照“如期实施”、“进度略滞后于规划”和“进度明显落后于规划”三类进行归纳分析，分别得出各类设施的“实施率”注5。  

在分别对《规划》提出的控制规模、重点发展地区、各类功能区、各类设施的实施绩效进行评价的基础上，我们又从推进空间管制、优化城市空间结构、指引全市土地资源供应、指导政府规范性文件及相关部门政策制定等方面对《规划》的实施效果做出了综合评价。  

7．近期建设规划评估框架的完善  

7.1针对近期建设规划特点，明确评估重点  

评估对象的特点决定需采取的评估框架，因此需要识别特定规划类型的本质特征。近期建设规划具有综合性和行动性的特点。综合性体现在近期建设规划作为城市总体规划的阶段性规划，是在给定阶段内整个城市建设的纲领性文件，必然涉及经济、社会、环境等方面要素，其实施也将依赖政府主导和市场机制等多种手段，其对城市建设实施究竟产生了多少影响力，很难做出绝对明晰的评估。此外由于规划内容繁多，规划评估也难以做到面面俱到，只能就其中的关键性问题进行评判和分析，本次规划评估紧扣规划的行动性特征，以地区发展和项目库等行动性内容作为规划评估重点，而不过多关注规划目标、理念、以及空间构建等内容的评估。  

从深圳实践来看，近期建设规划是由市政府主导编制的城市建设纲领和行动计划，主要是对规划期内政府需采取的与空间有关的行动进行综合性部署，而不强调对市场主导的开发建设行为的直接干预。因此在实施机制方面，尽管公众的参与和认可会形成监督力量推动规划的实施，但总体而言规划较少涉及社会公平等价值判断问题，政府内部的协同机制是重点，这也是规划评估未对诸如“正当性”等进行深入分析的原因。  

7.2针对近期建设规划特点，完善评估框架  

鉴于近期建设规划作为政府行动纲领的特点，在本次规划评估中，除评估规划实施结果外，还特别注重对规划编制程序和规划实施机制的评估。  

注重对规划编制程序的评估。传统规划评估，往往关注点只集中于规划成果（文本）本身，而较少考虑其编制背景和环境、编制过程和审批程序，但往往规划编制程序对规划的地位和作用会产生根本性的影响，作为政府行动纲领的近期建设规划就更是如此。通过回顾上轮近期建设规划编制的背景和过程，规划在行政框架内的地位和其可能发挥的作用即可有所预见，可作为判断规划实施效果优劣的背景因素。  

强调对规划实施机制的分析。学术界对于规划实施问题一直在进行讨论，如城市规划是如何作用于城市建设的、对规划实施结果如何进行解释等，本此规划评估工作从实证角度，通过规划实施机制分析，对《规划》实施结果进行了一定的分析，试图把握影响规划实施的关键要素。  

结语  

总体而言，本轮规划评估在近期建设规划评估理念、方法和分析框架上进行了初步探索，其结论也为深圳新一轮近期建设规划从编制程序、工作组织到内容框架的改进提供了参考意见，但由于资源和能力所限，仍存在一些缺憾：目前评估仍主要以规划师视角对规划内容及实施效果做出判断，而对行政人员和社会各界的反应度研究不够；规划实施机制问题错综复杂，我们试图对其进行梳理和分析，但仍深感对关键要素的把握缺少更为成熟的方法；无论如何，我们权当本次近期建设规划评估为抛砖引玉，期待规划同仁对规划评估方法有更多关注和探索，亟待近期建设规划日趋进步和完善。

注释  

1．《深圳市城市总体规划1996～2010》第一个近期建设规划的5年时限完成后，深圳开展了对总体规划的检讨及对第二个5年城市建设安排的研究工作，于2002年完成了《深圳市城市总体规划检讨与对策》咨询报告，为第二轮近期建设规划的开展提前作好了思想方法和技术手段的充分准备。  

2．深圳在2005年11月出台的《中共深圳市委深圳市人民政府关于进一步加强城市规划工作的决定》中提出：必须突出强调城市近期建设规划与国民经济和社会发展五年规划的相互衔接、相互协调，共同发挥对全市经济社会发展及城市建设的引导和综合调控作用。邹兵，钱征寒在《近期建设规划与“十一五”规划协同编制设想》一文中提出：近期建设规划与国民经济和社会发展规划构成综合协调各项城市发展建设行为的“双平台”，既避免政府各项政策和行动自相矛盾，又保证总体发展目标通过具体建设行为加以落实。  

3．《规划》提出“2005年全市总人口控制为560万人、城市建设用地规模控制为570平方公里”。实际到2004年，全市人口与用地规模分别达到597.55万和666.99平方公里，大大突破规划的城市规模目标。推动人口急速膨胀的是暂住人口，其急速增加给城市各项设施带来沉重压力。规划期末全市建设用地规模达到667平方公里，比《规划》预期规模超出100多平方公里。  

4．《规划》确定的九大重点发展地区中，如期推进或进度略滞后于规划的有五个，进度明显落后于规划的有四个，规划实施率约为55％；《规划》确定的4个改善地区和8个城中村，实施率约为50％；《规划》确定的重点功能区中，13个工业园区实施程度尚可，实施率65％，物流园区和保税区的规划实施情况不尽理想，实施率50％，居住区的实施率60％。  

5．《规划》提出需推进公共设施、交通设施和市政设施共三类重大设施建设项目350项，其中有33项实施状况未知，实际进行对照评价的317项中，实施率约60％，各类设施的实施率基本相同。

参考文献  

1.建设部．中华人民共和国城乡规划法（草案），2005-6-22  

2.深圳市规划局．深圳市近期建设规划（2003－2005）[Z]，2006-5  

3. 深圳市城市规划设计院．转型与超越[Z]，2006-5  

4.王富海，陈宏军，邹兵，施源．近期建设规划:从“配菜”变成“正餐”——《深圳市城市总体规划检讨与对策》编制工作体会[J]，城市规划，2002（12）．  

5.邹兵，钱征寒．近期建设规划与“十一五”规划协同编制设想[J]，城市规划，2005（11）．  

6.孙施文，周宇.城市规划实施评价的理论与方法[J].城市规划汇刊，2003（2）.

行政型城市规划委员会模式初探——兼论深港城市规划委员会制度

作者  周丽亚

【摘要】本文通过对城市规划委员会模式的规范性研究以及对深圳和香港城市规划委员会的典型分析，认为现阶段行政型城市规划委员会是城市规划委员会较为适当的模式选择，并进一步探讨了行政型城市规划委员会模式的特征，以为国内城市规划委员会制度完善提供参考。

【关键词】行政型 城市规划委员会 香港 深圳

Abstract: Based on the normative study to the modes of Urban Planning Committee and the positive study to the case of Urban Planning Committee in both Shen Zhen and Hong Kong, this paper emphasizes administrative Urban Planning Committee is the proper mode for Urban Planning Committee. This paper further explores the characteristics of administrative Urban Planning committee, so as to provide reference for the enhancement of China's urban planning committee system.

Keyword: Administrative Urban Planning Committee, Hong Kong, Shen Zhen

1. 城市规划委员会模式的分类

城市规划委员会作为城市规划决策改进的重要改革，对优化城市规划制度改革发挥了重要作用。目前我国几乎所有的大城市及部分中等城市均设立了“规划委员会”，部分地方立法也明确要求城市设立城市规划委员会 。由于学界对“城市规划委员会”的内涵和分类缺少系统深入的研究，现实中“城市规划委员会”在各个城市往往呈现相去甚远的地位和组织运作形式。综合相关研究成果 的结论，城市规划委员会根据职能设定可划分为四种类型：

（1）咨询型。城市政府聘请有关专家与有关行业领导组成委员会，对重大城市规划与城市建设决策提供顾问与咨询。咨询型城市规划委员会对城市规划事务干预能力较弱，技术取向是决策的主要准则。

（2）协调型。除了顾问咨询职能外，委员会还在行政框架内发挥一定的协调和斡旋管理职能，但其在政府行政架构中无明确而正式地位，也不具备行政执行能力。

（3）行政型。城市规划委员会由城市政府依法设置，在咨询审议职能之外，对部分事项具有最终审批权，同时可具有一定的执行和监督权力。此类城市规划委员会具有较高的决策权威，其决策为须执行的行政决策。

（4）立法型。城市规划委员会由权力机构委任，其所作决策代表全体人民利益，即相当于城市规划领域的“议会”或者“人民代表大会”，效力高于行政决策，不仅监督行政机构，并且能对其发号施令。政治性高于技术性是此类城市规划委员会的特征。

国内多数城市采用的是仅起顾问和咨询作用的咨询型城市规划委员会模式，上海等少数城市的城市规划委员会具有协调职能，深圳是国内行政型城市规划委员会的典型代表，实行区划的美国城市则具有立法型城市规划委员会特征。

城市规划委员会“咨询型－协调型－行政型－立法型”的模式序列，在决策效力上呈现由低至高的趋势，在决策准则方面由纯“技术”到“技术＋行政＋政治”综合取向的过渡，也体现了城市规划决策向民主化迈进的不同阶段。

城市规划委员会采取的制度模式，需要契合各城市现时的城市规划体制环境，保守的制度选择自然无法顺应城市规划决策科学性和民主性要求，但过于超前则可能会造成欲速则不达的窘境。城市规划委员会的地位仅仅限于咨询和顾问性质，不能对决策造成足够影响力，最终沦为可有可无环节可能造成的问题，已经在以往的研究中进行过充分探讨 ，因此无论是咨询型还是协调型城市规划委员会，均不足以作为理想的城市规划委员会制度模式。行政型城市规划委员会模式是对咨询型和协调型委员会模式的拓展，现阶段国内大中城市采用行政型城市规划委员会模式是较为恰当的选择，能够较好地兼顾决策民主化的要求和现实的体制环境。立法型城市规划规划委员会尽管能够较充分地体现民主原则，但同时也具有较高的风险，对此密尔在《代议制政府》的专著中有精彩的论述，密尔的观点对建立完善的行政型城市规划委员会制度也有重要启示意义。

2. 密尔的“代议”理论对行政型城市规划委员会制度建构的启示

根据密尔的观点 ，代议制团体体现的是全体人民或大部分人民的权力，这种决策形式在操作上也存在致命的风险，因为“权力”可能被随意使用，造成“无经验人士”裁判“有经验人士”的悲剧。密尔说，在英国“可能是由最有资格而且具有各种设备和手段的权威审慎起草的，或者由精通该问题的人们组成的、多年从事于考虑和钻研特定措施的特别委员会起草的法律草案”，却不能得到通过，因为“下院不愿意放弃用他们的笨拙的手加以修修补补的宝贵特权”。也就是说，对解决高难度的技术问题来说，采取代议制方式，将决策权交由代表“人民”权力却不了解技术的团体可能承担较大的风险，城市规划正属于此类。由于城市规划决策具有较高的专业性和技术性，决策时若对政治因素考虑过重，则可能减低决策对技术理性考量的程度，从而对决策结果产生严重不良影响。

根据密尔的观点，好在“这项弊病，就政府法案而言，是可以补救的，并且在某些代议制政体中已经作了补救，办法是允许政府派所信任的人代表出席两院，有权发言但无权表决。” 对于立法此类要害事项，密尔还提出了更好的建议“任何适于高级文明状态的政府，将会有一个作为政府重要成分的小团体，在人数上不超过内阁成员，作为立法委员会负责制定法律。如果我国的法律能得到修改并纳入连贯的形式（肯定不久将会这样），实现这一任务的法典编纂委员会应继续作为一项永久制度来监督这项工作，防止其退化，随时作进一步的改进。谁也不会希望这个团体有权自行制定法律，因为委员会将仅仅体现创设法律方面的智慧因素，议会将代表意志因素。”

密尔的上述论断蕴涵了两个要点：一是“政府派所信任的代表”，二是一个代表着专业素养且能持续跟进工作的“作为政府重要成分的小团体”，此安排可以兼顾决策的合法性和合理性。密尔的论断启示出具有高度民主化特征的行政型城市规划委员会运作模式：隶属行政架构、向城市政府负责的委员会，代表着技术、社会和政治力量的非公务人员为决策者，由政府进行必要的引导并提供充足的技术支持，委员会决策有望较好地满足技术、行政和民主的多方面需求。事实上香港城市规划委员会正是此类模式的经典案例，实践也证明这是一种有效运作的城市规划委员会模式。

3. 行政型城市规划委员会模式的典型——香港经验及启示

对照前述的关于城市规划委员会分类原则，深圳和香港的城市规划委员会均属“行政型”城市规划委员会。香港规划委员会定位于行政架构内部，在制度设计中蕴含了密尔理论精神，加上对规划上诉等在内的监督机制的规定，较好地解决了行政权力缺乏制约和监督的问题。深圳城市规划委员会制度借鉴自香港，成立以来在国内学术界得到了关注，研究表明其最根本的弊端仍在于缺乏有效约束下的行政力量对决策的过强主导，未能充分体现民主制原则。针对性地对比深港作为行政型城市规划委员会的制度设计差异，可为以深圳为代表的采用行政型城市规划委员会模式的内地城市提供重要借鉴。

深港两地城市规划委员会均具有显著的行政型特征。深港两地的城市规划委员会都是由立法机关授权，由行政当局委任，并且向行政当局负责的机构。在法定规划的决定权限方面，深港两地略有不同，深圳城市规划委员会拥有最终的审批权，而香港城市规划委员会的决议需要 “提交行政长官会同行政会议”最终通过。

在委员构成和决策方式方面，深港两地城市规划委员会的委员构成都以非公务委员为主体和专业技术背景的委员为主体，但在公务和非公务委员的比例及表决权、非公务委员背景选择方面差异较大。香港城市规划委员会委员构成中，除主席和副主席外，官方人员与非官方成员的比例为5：33，城市规划委员会中官方人员的主要职责在于提供必要的信息。法例明确规定城市规划委员会的成员均以个人身份而非组织身份委任，目前公务委员为主要政府部门的首长（环境运输及工务局、房屋署、民政事务总署、环境保护署、地政总署五部门局长或署长）。从2000年香港城市规划委员会成员构成看，非公务委员包括规划技术相关专业人士、法律社会界人士和工商界人士，其中主力是专业技术背景人员。香港城市规划委员会议程安排自由讨论和举手表决，以简单多数为决定规则。一般而言，城市规划委员会主任不参与表决，只有在赞同和反对的双方票数相同、争执不下时，主任才投出关键的一票。

深港城市规划委员会委员构成及表决方式对比

公务/非公务委员比例 公务人员职责 委员会主任（主席）的设置和权力 备注

深圳 14：15 代表行政部门；

参与投票。 市长担任主任；

参与投票。 公务委员尤其是主任对会议具有决定性影响；

非公务委员在信息掌握方面居于劣势，投票被动。

香港 5：33 代表个人；

提供信息。 规划与地政局秘书担任主席；

一般不参与投票。 公务委员以提供信息为主要目的；

非公务委员人员占绝对多数，并发挥决定性作用。

在对城市规划委员会决策的申诉和挑战机制方面，深圳市的相关规定较为欠缺，没有明确可对深圳城市规划委员会最终决策进行申诉的途径 。香港则规定了多层次、多渠道的公众意见申诉途径。香港城市规划条例经修订（2004年）后，公众在法定图则和规划申请过程中，拥有更多表达意见和质询机会。如果公众对于最终处理结果不满，可以向与城市规划委员会平级的另外一个委员会——上诉委员会提出上诉。上诉委员会是由特首委任的，是独立于城市规划委员会的，专门针对“申请人如因规划委员会在根据第17条所进行复核的决定而感到受屈”的情况，而在申请人和城规委之间进行裁决的机构，上诉委员会对规划的裁决是行政框架内的最终决定。在行政框架之外，申请人还可进行“司法复核”，即是运用司法手段，对于规划的行政运作体系提出挑战。

如前所述，深港两地城市规划委员会均采用行政型城市规划委员会模式，但制度设计和运作效果却存在较大的差距。在委员构成、议事规程和监督机制等方面，香港作法均可作为深圳提供参照。

4. 行政型城市规划委员会制度面临的困惑和思考

根据对行政型城市规划委员会的规范性研究，以及对采用了行政型城市规划委员会模式、但制度安排有所区别的深圳和香港城市规划委员会的对比分析，行政型城市规划委员会模式的典型特征是其兼具行政性和独立性，两者之间的相互交织、相互作用甚至冲突的关系决定了行政型城市规划委员会制度设计时将面临的冲突和困惑。

4.1 城市规划委员会与政府的关系：依存的必要和脱离的冲动

在我国这样一个有着数十年计划经济历史的集权制国家，政府长期处于政治、经济和社会生活的核心，尽管当前在公共决策中推进更广泛的民主化和公众参与是改进公共管理的必要途径，政府顺应形势作出了一定权力让度，但是以不放弃最低限度的控制力为前提的。同时城市规划是典型的公共事务，即使城市规划委员会作为独立决策机构得到成立，可对政府权力制衡发挥一定的作用，却仍必然受到行政力量的干预。再加上城市规划委员会的运作必须以政府所提供的资源作为依托，才得以有效履行职责，更加剧了城市规划委员会依附于城市政府的现实。

深圳城市规划委员会制度则更明显地体现出行政主导的特征，尽管法规确立了深圳城市规划委员会以非政府成员占多数，但行政力量对决策的影响处于绝对优势：公务委员代表本部门利益，在城市最高行政长官（城市规划委员会主任）权威的影响下，“领导定调、大家附和”的传统官僚决策方式为公务委员所沿用，决策中的长官意志难以避免；尽管规划委员会以非公务委员代表占多数，但这些非政府成员代表多数也就职于与政府部门联系密切甚至具有利益关系的企业或机构，独立的非政府组织或社区团体代表较少；非公务委员并不明确对某特定集团或阶层负责，在规划审议与与政府立场冲突时缺少对抗动力，加上信息获得方面的缺失，难以成为决策意见的主导者；城市规划委员会的审议议题由规划主管部门初拟审议意见、城市规划委员会审议通过的做法，存在着关键信息在过程中被扭曲的风险。

即使在制度完善运作规范的香港，城市规划委员会与行政架构也存在着高度依存关系。城市规划委员会委员由特区首长——最高行政长官任命，尽管其可以相对超脱于规划主管部门决策，但并不能逾越特区政府。在香港城市规划委员会会议的表决中，公务人员在数量上处于微不足道的地位，但非公务委员的决策却受到行政力量的牵制：作为城市规划委员会支撑性机构的规划署是政府规划行政主管部门，城市规划委员会委员决策所必须的信息完全需由规划署提供，信息提供的完整性、导向性会直接影响决策（规划署的相关人员远较各个委员更加深殷事件中的利害关系，有潜在机会通过对信息传递的引导来促成符合其部门利益或政府立场的决定）。

为促进城市规划决策的民主化，城市规划委员会应作为相对独立的议事机构进行决策，对政府进行有效的监督和约束。但城市规划委员会的运作需要由政府为其提供物质、信息、技术保障等支撑条件，其决策难免被烙上浓重的“行政”痕迹。从实际操作来看，无论是深圳还是香港的城市规划委员会，平衡这种既依存于政府又需要与政府保持距离的关系都存在较高的难度，这不能不说是城市规划委员会尤其是行政型城市规划委员会制度面临的困惑之一。

在对这种依存与独立关系的处理方面，香港城市规划委员会通过制度设计层面已经相对完善，以深圳为代表的国内城市规划委员会存在的突出问题是独立性不足，难以较好地体现民主原则。应大力加强非公务委员对决策影响力，削减公务人员的决策权力，转而通过政府提供充分技术信息支持的方式配合城市规划委员会的独立决策，更好地实现规划决策和规划行政的分离。

4.2 艰难的民主化步伐：积极面对还是适度保守

行政型城市规划委员会作为行政框架内具有一定独立性的决策机构的定位，使其在迈向民主化的进程中将面对“积极面对还是适度保守”的困惑。

城市规划作为公共事务，其决策与行政体系关系密切，城市规划委员会无论采取何种制度模式，与行政机构之间“依存的必要和独立的冲动”的困惑都将存在。不容忽视的是，官僚机构对“民主”和“监督”有本能的反抗和抵触，政府适度保守的本能倾向，自然映射于城市规划委员会的制度设计。政府从自身利益出发，并不愿意承担信息公开可能导致的成本和风险，可以影响效率为借口而忽视公众参与意愿。若如此，城市规划委员会可能成为一个声音微弱的政府附庸机构，无法满足社会的高度期望，违背规划决策的民主化原则。

同时作为与相对独立机构的城市规划委员会，公开、透明、公正决策是其追求目标，应加强决策的科学化和民主化程度，对政府施行有效的制衡和监督。

面对上述困惑，需要以兼顾民主化需求和行政可操作性为原则，进行合理的制度安排。既避免保守的“闭门决策”、甚至回归行政力量主导的走回头路的作法，也需避免不顾实际、不讲手段地推行民主决策“大跃进”可能招致的适得其反后果。现阶段国内城市规划委员会普遍面临的是过于保守、民主化程度不足的问题，改进现有城市规划委员会制度，从操作层面需要作出积极的努力：针对目前规划决策中的各方信息严重不对称的情况 ，通过适当安排，使各方信息得到充分反映、互通和整合，大大提高城市规划决策相关信息的透明度，为决策的科学性和合理性提供支持；针对目前城市规划委员会仅限于少数精英们闭门决策可能造成的公众的漠视、疑问或抵触问题，应提高决策过程的公开和透明度，通过增加公众参与的环节，加强决策过程中的公众参与和互动；探索规划上诉等对城市规划决策进行申诉和挑战的制度安排，完善规划决策的监督监察机制。

4.3 松散的委员会制：勉为其难的激励和约束机制

与城市规划委员会的地位相配合，城市规划委员会委员由政府首脑、学界泰斗、业界精英等构成，以高水准的头脑风暴激发智慧火花，确保城市规划委员会决策的权威性。以深圳市为例，城市市长亲自承担深圳城市规划委员会主任，非公务人员多是各大研究机构、高校、行业协会推荐的各领域专家。但是，高规格的委员构成并不能保证其高水准地履行职责。

正是由于城市规划委员会委员均为重要人士，角色众多、工作繁忙，组织达到规定人数规模的会议都相当不易。香港城市规划委员会定期召开会议，规定召开会议的最低人数规模为5人，即使如此，组织工作仍具有难度。深圳城市规划委员会缺乏明确刚性的会议召开规定，采取不定期召开会议的方式，往往需要随市长议程安排推迟会议时间，平均每年召开1－2次城市规划委员会会议。

委员会制作为一种集体决策的制度，在一定程度上很难避免部分成员不负责任、滥竽充数。城市规划委员会中，毕竟是由集体、而不是某个人为最后决策负责，这种“责任扩散效应”使可能的决策失误难以问责。以专家身份参会的委员，无需为维护抽象的“公共利益”而竭尽全力，个别异议难以影响最终决策，对抗政府还存在着潜在风险。在国内城市规划委员会中，除了作为公务委员的市长和政府部门代表（可能主要也是为了部门利益），非公务委员选择消极的附和方式是较为稳妥的策略。

由于集体决策形式下个人专业成就难以充分体现，缺乏可操作的委员业绩评价标准，也很难制订与委员们的责任和权利对等的规则，因此难以对城市规划委员会委员实行有效的激励和约束机制。即使在香港，也只是通过利益申报机制对委员予以提醒，自觉和操守才是委员履行职责的基本动力。加强对城市规划委员会委员激励和约束的有限努力包括：通过舆论等手段提升委员们的荣誉度，激励委员积极履行职责；通过建立委员档案制度使他们的行为具有追溯性；对委员定期进行信用评定，防止可能的懈怠甚至与利益集团暗中交易行为等。

对城市规划委员会的职责履行情况也需要进行监督和监察，采取定期述职的做法非常必要。同其它机构一样，城市规划委员会需要就自己的职责范围，定期向其委托部门进行计划和总结，避免只有职责而没有目标，只有指令而没有检讨的虎头蛇尾的作法。

5. 结语

行政型城市规划委员会是现阶段较为契合体制环境的组织模式，香港规划委员会则是这一模式的典型。行政型城市规划委员会与行政架构之间若即若离的关系，使其难免摇摆于保守和激进之间，加上委员会制本身特点，理论上完善而高效运作的制度设计是不存在的，但认清行政型城市规划委员会制度模式的特征非常重要，它使我们能够辨明所处的位置、所面临的问题和努力的方向，同时也激励更积极的探索和总结。

国内在行政型城市规划委员会制度建设方面仍处于初创阶段，作为改革前沿的深圳城市规划委员会制度借鉴于香港，但并没有学到香港规划委员会制度的精髓，在继续消化吸收香港经验方面还有广阔空间。香港经验，尤其是制度设计的系统性和操作性，同样也值得其它城市关注和参考。

规划海鲜27期 | 回归城乡规划建设空间管理职能，强化城乡规划实施效用

编者按 

如何理顺我国当前的空间规划体系以推动空间治理现代化，如何重新认识城乡规划的地位和作用以促进新型城镇化建设，是近年来规划改革的主要线索和热门话题。我们的主要观点是：国土规划与城乡规划分层运作，以完善新型城镇化下的空间资源治理体系。接下来的几期规划海鲜将连载关于这一话题的见解，从对“三规合一”的检讨开始，提出以国土规划为工具统领各类空间规划的设想，最后从实施效用角度呼吁城乡规划回归其城乡建设管理使命。今天是第三篇《回归城乡规划建设空间管理职能，强化城乡规划实施效用》。

在空间规划体系改革的思路上，理乱麻不如挈一结。不妨以已有工作基础和实践经验的国土规划作为“顶层空间规划”，与城乡规划在规划空间、规划要素和管理内容等方面分层运作。在这一体系设计下，城乡规划回归其建设领域专项规划的本位但不应失语，应当发挥其专业经验和技术队伍的强项，继续改革创新。

在我国过去三十年的快速发展过程中，城乡规划发挥了巨大的作用。现在反思，这作用“大”不等于作用“好”，一方面，当前城市运营中很多问题与规划的缺位、失位、越位有关，另一方面，规划的可操作性和实施成效也广为人诟。但不可否认的是，在这三十年过程中，我国培养了一支强大的城市规划管理和设计队伍，若论对于城市建设空间的理解和规划管理，其他专业部门和专业队伍都无法取代。

在原有各类规划各自为政却又争夺统领地位的情况下，城乡规划的内涵和效用被主动或者被动的放大，进而偏离其真正能发挥作用解决问题的领域。一个典型例子就是城市总体规划越编越厚，社会经济、生态环境无所不包，全身挂满饰物，已经成为资料性的百科全书而非实操性的施政工具，政府或行政部门使用时一片茫然。确立国土规划的“顶层空间规划”地位后，城乡规划应当返回其最有技术积淀、最有话语权的城市布局、用地功能、空间设计和建设统筹上，真正承担其城乡建设管理的有效使命。

国土规划与城乡规划的分层运作有三大涵义，一是规划空间的全域性和重点性分层，二是规划要素的全局性和局部性分层，三是管理内容的指导性和操作性分层。

在规划空间区分上，国土规划是一个行政区域或者特定区域全域全要素的规划，其规划范围应当为行使行政管理事权的整个区域；而城乡规划则严格按照《城乡规划法》的要求回归到“规划区”这一概念，在符合国土规划的前提下，对“因城乡建设和发展需要，必需实行规划控制的区域”进行更细化的规划。

在规划要素区分上，国土规划更侧重于整体上资源开发与保护的协调，更为综合全面，这其中包括了水利资源、矿产资源、生态资源等更为广义的国土资源；而城乡规划则关注土地（尤其是建设用地）、建筑、景观、交通、设施等与人的日常生产生活紧密结合的空间要素。

在管理内容上，国土规划基于其战略性和统领性地位，更多的应当是对各类空间提出不同的管治要求并将其落实到空间边界，其内容偏向原则性和指导性；而城乡规划则应当在其规划区内，针对开发建设安排和具体项目部署对空间进行细分设计并提出操作指引，直接指导具体空间管理。

即便通过分层运作解决当前规划与谁协调、怎么协调的难题，也并不意味着城乡规划在回归本位后可以固步自封。规划权威地位的被藐视、规划自由裁量权的滥用、规划本身实施手段的匮乏等等，依然影响着人们对城乡规划的认识，进而影响着其作用的发挥。因此，一方面在规划本身的技术方法上，要结合政府行政手段和市场运行规律进行改革完善（例如容积率奖励），设计出有效的规划实施方法；另一方面则需要规划编制审批程序的公开、公平、公正来树立规划的“城市理想”地位，形成广泛的共识，作为政府和社会各界共同的行为准则。起码，政府不能把自己编的规划视为私物，自说自“画”，或者朝编夕改。

十八大以来，国家明确了市场在资源配置中的决定性作用，市场经济改革的力度和广度将进一步加大，这必然意味着对政府行政管理和市场调控能力建设要求的提高。空间资源的配置和管理是我国各级政府基本的行政事务，也是市场调控的重要手段，同时从生态文明意义上讲，也关系着可持续发展的大局。空间规划体系不健全，各类空间规划不协调，不仅给市场散布了混乱无序的信号，不能引导市场资金合理有序地投入到城镇化建设中来，而且造成了生态环境、城市病等一系列事关社会整体进步和民生福祉的重大问题，进而拷问着当前改革阶段政府执政水平。在空间规划体系改革的思路上，理乱麻不如挈一结，在法制准备不完善、区域发展条件差异极大且政府治理能力不一致的情况下，与其分条梳理各类空间规划的行权边界，不如以已有工作基础和实践经验的国土规划作为“顶层空间规划”，提纲挈领，统筹各类空间资源安排，现有类型其他空间规划作为其下层级规划，在各自专业领域进行细化落实。在这一体系设计下，城乡规划回归其建设领域专项规划的本位但不应失语，反而应当发挥专业经验和技术队伍的强项，在继续改革创新的基础上，强化对建设空间的有序治理和精细设计，从而在“依法治国”的大语境下，实现真正的依规治城，依规治乡。

规划海鲜26期 | 以国土规划为工具，统领各类空间规划， 促进规划协调共赢

编者按 

如何理顺我国当前的空间规划体系以推动空间治理现代化，如何重新认识城乡规划的地位和作用以促进新型城镇化建设，是近年来规划改革的主要线索和热门话题。我们的主要观点是：国土规划与城乡规划分层运作，以完善新型城镇化下的空间资源治理体系。接下来的几期规划海鲜将连载关于这一话题的见解，从对“三规合一”的检讨开始，提出以国土规划为工具统领各类空间规划的设想，最后从实施效用角度呼吁城乡规划回归其城乡建设管理使命。今天是第二篇《以国土规划为工具，统领各类空间规划，促进规划协调共赢》。

借鉴日、韩、德等国规划体系中有关国土规划的做法和经验，结合国土规划在我国的发展历程，提出了我们对国土规划作为“顶层空间规划”的设想和建议，通过国土规划自身体系上的垂直衔接和层层传递，有效落实上级政府各个方面的宏观管理要求，并作为同一层次其他空间规划的依据，以省却当前各类规划既要服从当地的综合性规划，也要同时服从本类型上位规划的弊端。

“三规合一”无法解决空间治理令出多门的问题。相较将几个不同类型不同侧重点的规划强行糅合在一起，对整体空间规划体系的改良可能    是更有效的方式。例如，确定一个能够在更高层次全方位、全要素确定空间资源总体安排的，具有战略和统领地位的“顶层空间规划”，各类空间规划依此按类型分别细化落实，从而实现促进规划协调、理顺规划体系的目的。国土规划或可堪此任。

许多国家的规划体系中都设有对全国及主要区域空间协调发展管理的战略性和指导性的规划类型。西方国家多为全国层面的空间总体规划或政策，如德国的联邦国土整治纲要，日、韩等国则称为国土规划，此类规划的主要任务为制定空间整体发展战略，以协调国家和地区经济发展与人口、资源、环境为宗旨，以国土资源的综合开发、生产力的合理布局、生态环境的综合整治与保护为主要内容编制国土空间开发方案，并指引协调各区域空间规划和各专业部门规划。

以日本为例，日本政府为了防止和纠正市场失灵、解决国内区域差异问题，协调中央与地方之间、部门之间以及地方之间的利益，先后制定了5次国土综合开发规划，并在《国土综合开发法》中明确提出国土综合开发规划的目的为:“以国土的自然条件为基础，从综合考虑经济、社会、文化等相关政策的角度出发，谋求对国土的综合利用、开发和保全以及产业布局的合理化，同时，为提高社会福利做出贡献”。日本的国土综合开发规划主要内容涉及整体资源配置、区域城乡布局结构、产业发展战略和布局、区域性公共基础和服务设施配置等总体层面的战略安排和政策措施制定，并确定指导区域发展基本方向的策略。通过对以上内容的安排制定，国土规划在区域发展中起到了重要的协调作用，并引领形成了一个明晰完善的规划体系，而城市规划（都市计划）等则作为下一个层面的专业部门规划，对专项要素进行区域性细化和具体的统筹管理。

国土规划在我国并非新鲜事物。早在1980年代初，国家就在建委设立国土局，要求有步骤、有领导地开展国土规划工作，并在京津唐等地区开展了试点。而后这一工作划归国家计委主管，国家计委出台了《国土规划编制办法》，在全国各省（区、市）和重点区域全面展开国土规划工作，并推进到地市和县级行政单位。由于多种原因，到1993年，这一阶段工作告一段落，很多已编制完成的国土规划，包括《全国国土总体规划纲要》都没有正式获批或者实施。

国土资源部成立之后，2001年又开始了新一轮的国土规划工作，首批确定了天津和深圳两个试点。此后，又增加了辽宁、新疆、广东作为试点省份（后新疆因故未开展）。这一轮规划在技术准备上更加充分，编制内容也更加全面完善，对国土整治提出目标与方案，对经济、社会、人口、资源、环境诸方面的关系协调进行了综合筹划。在当时市场经济发展大潮下，引发了学界和业界对国土规划和宏观规划体系协调的思考和讨论。诸多参与这一规划工作的人士纷纷提出基于国土规划的推广和实施，理顺发改、国土、建设三个部门宏观规划之间的关系，建立协调统一的空间规划管理体系，进行空间分层管理，并将其与行政管理体系和管理权限紧密结合。国土规划作为一个国家或地区的综合性、战略性的空间规划，其所具有时间的长远性、内容的综合性和地域的广泛性等特点在当时已经为各方面所认同。

遗憾的是，国土部门在我国与建设部门一样，被理解为专业部门，相关的法制建设也没有跟上，国土规划尚未有法律地位，国土规划最后未普及推广，相应的设想也仅停留在学术讨论层面。

我们理解，上述的“顶层空间规划”应当从现有类型规划的桎梏中超脱出来，是全域全要素的空间规划，不仅包括社会经济的布局，而且包括资源、环境、土地、矿产、水域等各类有地理属性要素的管理，涵盖当前运作的主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划、产业布局规划、生态环境规划、交通规划、旅游规划、水利规划、矿产资源规划等规划内容，统领协调各项空间要素的安排，从而为各个下层次、专业类空间规划提供纲领性基础。国土，从广义上讲，包括了由各种自然要素和人文要素组成的物质实体，是国家社会经济发展的物质基础或资源、国民生存和从事各种活动的场所或环境，其概念更具综合性和统领性，因此，国土规划作为这一“顶层空间规划”，名正而言顺。

结合我国实际，国土规划的主要功能是对广义的全域空间资源进行整合，包括对土地、水系、森林、矿产等各项国土资源的统筹安排和管理，以协调经济社会发展和资源、环境问题为导向，制定总体层面土地、城乡、产业、生态环境、服务设施和基础设施等方面发展建设的战略和策略，作为一个中长期的综合性空间规划，将涉及空间的各专业规划统合在其整体的引导控制之下，实现各类规划的协调。在其自身规划编制体系上，日本的国土规划分为全国综合开发规划、都府县综合开发规划、地方综合开发规划以及特定区域综合开发规划四种类型，德国的空间总体规划体系包括联邦、联邦州和地方3个层面，韩国国土规划体系则反映出韩国的行政体系，包括国土综合计划、道（相当于省）综合计划、市与郡（相当于县）综合计划、地域计划（特定地区）。根据我国的行政垂直事权划分，国土规划可以以行政区为依据划分层次，从全国到省、市、县逐级向下分解，层层落实，也可以增加特定区域的国土规划（如长三角、珠三角或特定的流域经济区等）作为补充，在满足自上而下指导关系的同时，进一步发挥地方主体的作用。通过国土规划自身体系上的垂直衔接和层层传递，有效落实上级政府各个方面的宏观管理要求，并作为同一层次其他空间规划的依据，以省却当前各类规划既要服从当地的综合性规划，也要同时服从本类型上位规划的弊端。