作者：朱旭辉
一、基本情况
根据最新的深圳市建筑普查数据，全市共有历史遗留的村庄约293个，村民住宅约35.16万栋，占地面积约30多平方公里，总建筑面积约8077.3万平方米，占全市居住建筑总面积的43%。这些房屋大部分是违法超标私房，且建筑密度高、环境差、配套艰缺、基础薄弱、安全隐患多，因而成为城市中藏污纳垢的场所，极大地影响了深圳的城市面貌。当前，彻底解决农村私人违章超标建房和改造都市中的农村面貌已迫在眉睫。
二、新旧村改造的困境
1、土地权属关系不清成为新旧村改造最大的制度障碍
虽然政府单方面宣布特区新旧村土地属于国有，但因没有履行必要的征地手续和进行话当的补偿，至今仍未得到村集体股份公司和村民的认可。事实上，与特区外农村一样，新旧村依旧实行划定“ 集体工商发展用地” 和“ 一户一栋”宅基地的农村集体土地管理体制，使村集体股份公司和农民对所属土地拥有绝对发言权。也就是说，使农村集体和村民在土地开发建设方面，相当于佣有了规避政府行为的天然保护伞。在当前私房出租的巨大利益刺激下，违法超标建设层出不穷、屡禁不止，新旧村改造几乎是政府的“ 一厢情愿’ 。
2、新旧村社会组织形态与城市社区化管理的要求不相适应
实现新旧村的城市社区化管理是改造的基本目标之一，也是农村能否真正融入城币的重要标志。尽管特区内农村集体早已改造为股份公司，但原来农村基层政、企、社合一的组织结构被保留下来，与原来的农村集体并没有本质的区别。从集体资产管理到村民计划生育、社会福利，从贯彻上级政治任务到社区治安管理都由股份公司负责。按照城市社区组织模式设立的居委会，基本上成为股份公司的下属部门。离开股份公司的支持，谈何城市的社区化管理而且，新旧村均是佣有长远历史渊源和社会关系密切的社会群体的聚居地，往往是一村一姓氏或一村一家族，内部凝聚力强，地方势力和属地思想根深蒂固，在生活、居住观念上与城市差异巨大，往往满足于目前的社会纤济状况，缺乏改造动力，大大增加了改造的难度。
3、农民的经济出路问题难以解决
城市化使大批农民丧失了赖以生存的土地，但他们又缺少工业社会所必须的求生基本技能，所以，在政府没有解决农民经济来源的条件下，违章建房出租成为深圳农民收入的重要组成部分。特殊的人口结构和房屋租赁市场需求为违章超标私房提供了“湿床” ，同时也造就了农村大量的“四不青年”。因此，政府若不能妥善地解决农民“ 洗脚上田” 后的长远经济出路问题，强制性地进行新旧村整治和改造很可能引发严重的社会可题。
4、政府对大量暂住人口的居住问题重视不够，为农村私房提供了巨大的需求市场
深圳市的70%人口为暂住人口，总量高达280多万人。这部分人口大部分没有购房需求，在政府不能提供足够的廉价出租用房的条件下，农村私房在解决这部分人口的居住问题上应该说起到了一定的积极作用，但同时也刺激了违章超标私房建设的泛滥。
5、市、区镇在新旧村改造问题上认识不统一，观念差异巨大，导致新旧村改造难以运作
市政府希望通过市场运作改善新旧村面貌，将权力下放到各区，但又缺乏配套的政策支持区政府由于缺乏资金和开发经验，又将改造项目通过合作推向市场，使改造项目需要获得双重的收益，大大提高了改造的成本，同时地方政府的立场也偏向了开发商一方，增加了改造的难度。
6、新旧村改造按目前的方式运作大部分缺乏经济可行性
全市新旧村总量多、建筑密度与开发强度高、拆迁难度大特区内的现状毛容积率几乎在2以上，如果要通过市场运作按照基本的城市环境标准和配套要求进行改造，同时又不会导致环境的恶化和过度开发，要赢利几乎是不可能的。因此，如果政府在新旧村改造的问题上不采取各项政策主动积极地进行引导，要完全通过市场运作是很难实现的。
三、政策建议
新旧村改造的表象是物质形态和城市面貌更新问题，深层问题是利益分配、土地权属和社区组织结构改革。要彻底解决新日村改造问题，就必须从土地产权安排和股份公司改造入手。新旧村改造的基本思路是首先改革土地使用制度，明确村集体股份公司拥有新旧村土地的使用权，其次对股份公司进行二次改造，以股份化的方式将村民的宅基地及私房肠时落永久性地集中在村集体手中，然后调动全社会资金进行统一规划改造，改造完成后将收益以股份或房产形态分配给村民。具体措施：
1、切实加袄街旧村改透的纽织协调，成立由多方参与的专门机构，眺筹全市新旧村改造实施工作
新旧村改造是一项复杂而艰巨的系统工程，不仅要求正确处理政府、农村集体股份公司和村民之间复杂的社会经济利益关系，还需要协调市、区、街道等各级政府之间以及法律、规划国土、建设、电力、供水等相关部门之间的分工配合关系，这决非一个规划国土部门所能管理解决得了的。鉴于这种情况，建议成立由市领导挂帅，各级政府、各相关部门参与的新旧村改造领导小组，统一组织协调新旧村改造事务。具体运作机构可分为三个层次一是决策层次，可在市里成立一个新旧村改造委员会，由立法机构、政府相关职能部门和村股份公司的代表组成，负责政策、法规和重大问题的决策二是协调层次，以区委区政府为主，石各区成立由各相关职能部门参加的新旧村改造办公室，负责情况调查、规划工作组织、政府与村集体行动协调和咨询指导三是操作层次，以各村的股份公司作为主要操作机构，负责各项政策法规的落实和改造工程的实际操作。此外，各区可视情况的需要，成立或委托一个介于政府与开发商之间的新旧村改造公司直接受各区新旧村改造办领导。该公司可类似香港的土发公司，但不以赢利为目的，维持不亏损即可。
2、深化土地管理体制改革，理清土地权属关系
理顺土地权属关系的核心目的是使土地使用权掌握在村集体股份公司而非村民手中，从而使新旧村的统一规划改造成为可能。
首先明确土地所有权和使用权的权利人，理顺政府与村集体股份公司之间的土地权属关系。基本思路是继续承认土地所有权为国有，把村中所有土地视为有偿出让。建议深到市规划国土局地政、市场、产权、征地拆迁、建筑法规等相关处室在补偿安置、土地使用权确认、使用期限、使用费用、使用强度等方面提出相应解决办法，并负责落实与村集体签订征地协议和使用权出让协议。在制定落实相应政策法规时，必须坚持整体公平原则，必须执行统一的标准，以保证各村各户间的公平。同时，不能以已建成住房为依据进行安置补偿和产权确认，坚决防止出现“ 违法者得利、守法者吃亏’ 或“ 多违法多得利，少违法少得利’的状况。
其次废除‘ 一户一栋’ 宅基地的土地政策，理顺村民与村集体之间的土地权属关
系。重申农民私房用地的使用权属于集体，村中一切土地的开发建设都应当由村集体统一安排。在改造之前，各户可临时佣有私房用地的使用权。
3、推进股份公司二次改造，实现宅基地及私房资产股份化
它包括改造前宅基地房产的股份化和改造后收益的分配两个方面。首先区分建筑违章与否对宅基地及私房进行资产评沽，并按照一定的核算标准，将宅基地使用权及私房股份化。
宅基地及私房的股份化方案决定了改造后的收益分配方案，改造后的收益分配必须根据各家在股份公司中佣有的股份来确定。改造后收益分配有两个方案可供参考第一个方案是将改造后的住宅划分为两部分，一部分用于村民自己居住，直接分配给村民，另一部分由村集体统一经营出售或出租，并将收益按股分红第二个方案是将改造好的住宅，按股份直接分配给村民，供村民居住、出租或出售，也就是说改造后的住房完全交由村民自行支配、管理。
在村民中分配收益股份的计算要考虑到各户现有的宅基地面积、住宅层数违章多建的要减少股份、现有住宅的投资回报情况可设定一个年限，未达到的按年数增加股份以补偿投资损失、申请的自用住房面积给定一个标准，多要的减少股份，少要的增加股份和对改造工程的投资。这样改造后村里的土地和建筑的经营管理权就全部集中在了股份公司手里，既解决了分户经营的低效率，也有利于股份公司的直正公司化，还方便了政府相关部门的管理和监督。
4、统一规划，确定改造方案
首先要制定符台新旧村实际的规划标准，以消除灾容火灾、内涝等隐患、完善市政设施和公共服务设施为最低要求，使新旧村居住环境基本上融入现代化国际性城市为近期目标。
确定改适方案时要特别重视投入产出分析，始终坚持，环境质量出效益” 的原则，在提供安全舒适居住环境的同时，必须保证村民末来收益不减少。方案要广泛征求集体及村民意见，充分尊重各方面的发展意愿。规划要广为宣传，积极调动村民的参与意识，使其对未来美好家园充满憧憬。
政府要在规划费用士大力支持，以调动村民的积极性，还可显示政府的改造决心。
5、以政府投入为引导，村股份奋司及村民投资为主体，采取灵活多变的开发方式、积极调动全社会资全参与新伯村改造
改造的资金来源可以有多种途径，首先是政润投入，可设立一项新旧村改造专项基金，根据近期改造的目标、计划与项目的经济评佑，制定每珠新旧村改造的财政计划其次是股份公司的积累资金，这原本也要用于新的投资三是村民的个人投资，即原计划用于住房更新改造的资金四是银行贷款五是寄集体股份公司上市，通过发行股票来筹资六是在市场中发行债券。
对资金来源的安排首先要沽算总投资，然后根据村中自筹和政府资助的情况确定需从市场中筹集的款额，再根据市场的利率、股市行情和意向投资者的情况决定名渠道的筹资额。让集体股份公司上市是进行公司改造和筹集资金的一条路子，但还要考虑村民能否接受，有待进一步探讨。
在具体的项目运作中，句采取三种舟发方式一是在新旧村改造机构的指导或规划的引导下，村集体股份公司独立负责改造的实施工作，由政府协调解决资金缺口二是鼓励村集体股份公司与政府的新旧村改造公司合作，共同开发三是在规划国土局和各区新旧村改造办的监管下，允许股份公司与外来的房地产股份公司合作开发
6、试点改造，逐步推广
新旧村改造是一项复杂的长期任务，而深幻又因建市时间短缺乏必要的改造经驹，所以必须‘摸着石头过河’ ，逐步搞好新旧村改造。建议在习毒查分析的基础上，选取部分改造爵藉件相对成熟的地区如皇岗村、下沙统初地、大学城等，鱿有改造意愿的地区如水贝、蔡屋围等进行试点改造，探索进行新旧村改造的可行方式与经验，然后逐步向全市推广。
最近，罗湖区渔民村的改造已经有了实质性泊匀进展，该村村民已同意由股份公司统一规划、统一建设、统一管理。结台渔民村的用地情况，罗湖区已就规划、建筑单体、环境设计、停车方式、管理模式等进行了有益的尝试，积累了一定的经验，值得进一步总结推广。
7、加强配套管理，为新旧村改造创造良好的政策坏境
主要包括三方面内容：
制定优惠政策，扶持新旧村改造。应由各相关职能部门提出并负责落实相应优惠措施，如允许外来投资、逐步解决暂住人口的居住问题。政府应针对深圳的人口结构特征和就业岗位分布，逐步在合适地段积极兴建一批廉价安置用房，解决低收入暂住人口的居住问题，同时也可以降低劳动力成本，增强城市竞争力。加大打击违法用地和违章建筑的力度，努力规范农民私租赁市场。对并未列入改造计划的新旧村，哲缓确认新旧村违章超标建筑产权，制定历史遗留违章超标建筑拆迁的治理补偿标准，坚决贯彻执行1993年3月深圳市人大的决定，重点拆除此后的违章建筑，落实领导责任，确立政府的决心和威信。同时加强房屋租赁市场的监察与执法力度，重拳打击新旧村违章超标建筑的非法租赁，将房屋租赁市场纳入规范化管理的轨道。此外，还可考虑调整农村出租屋的年租金，使政府向其收取的地租水平与商品房基本拉平，削弱农民对租金收入的过分依赖。