编者按
如何理顺我国当前的空间规划体系以推动空间治理现代化，如何重新认识城乡规划的地位和作用以促进新型城镇化建设，是近年来规划改革的主要线索和热门话题。我们的主要观点是：国土规划与城乡规划分层运作，以完善新型城镇化下的空间资源治理体系。接下来的几期规划海鲜将连载关于这一话题的见解，从对“三规合一”的检讨开始，提出以国土规划为工具统领各类空间规划的设想，最后从实施效用角度呼吁城乡规划回归其城乡建设管理使命。今天是第二篇《以国土规划为工具，统领各类空间规划，促进规划协调共赢》。
借鉴日、韩、德等国规划体系中有关国土规划的做法和经验，结合国土规划在我国的发展历程，提出了我们对国土规划作为“顶层空间规划”的设想和建议，通过国土规划自身体系上的垂直衔接和层层传递，有效落实上级政府各个方面的宏观管理要求，并作为同一层次其他空间规划的依据，以省却当前各类规划既要服从当地的综合性规划，也要同时服从本类型上位规划的弊端。
“三规合一”无法解决空间治理令出多门的问题。相较将几个不同类型不同侧重点的规划强行糅合在一起，对整体空间规划体系的改良可能 是更有效的方式。例如，确定一个能够在更高层次全方位、全要素确定空间资源总体安排的，具有战略和统领地位的“顶层空间规划”，各类空间规划依此按类型分别细化落实，从而实现促进规划协调、理顺规划体系的目的。国土规划或可堪此任。
许多国家的规划体系中都设有对全国及主要区域空间协调发展管理的战略性和指导性的规划类型。西方国家多为全国层面的空间总体规划或政策，如德国的联邦国土整治纲要，日、韩等国则称为国土规划，此类规划的主要任务为制定空间整体发展战略，以协调国家和地区经济发展与人口、资源、环境为宗旨，以国土资源的综合开发、生产力的合理布局、生态环境的综合整治与保护为主要内容编制国土空间开发方案，并指引协调各区域空间规划和各专业部门规划。
以日本为例，日本政府为了防止和纠正市场失灵、解决国内区域差异问题，协调中央与地方之间、部门之间以及地方之间的利益，先后制定了5次国土综合开发规划，并在《国土综合开发法》中明确提出国土综合开发规划的目的为:“以国土的自然条件为基础，从综合考虑经济、社会、文化等相关政策的角度出发，谋求对国土的综合利用、开发和保全以及产业布局的合理化，同时，为提高社会福利做出贡献”。日本的国土综合开发规划主要内容涉及整体资源配置、区域城乡布局结构、产业发展战略和布局、区域性公共基础和服务设施配置等总体层面的战略安排和政策措施制定，并确定指导区域发展基本方向的策略。通过对以上内容的安排制定，国土规划在区域发展中起到了重要的协调作用，并引领形成了一个明晰完善的规划体系，而城市规划（都市计划）等则作为下一个层面的专业部门规划，对专项要素进行区域性细化和具体的统筹管理。
国土规划在我国并非新鲜事物。早在1980年代初，国家就在建委设立国土局，要求有步骤、有领导地开展国土规划工作，并在京津唐等地区开展了试点。而后这一工作划归国家计委主管，国家计委出台了《国土规划编制办法》，在全国各省（区、市）和重点区域全面展开国土规划工作，并推进到地市和县级行政单位。由于多种原因，到1993年，这一阶段工作告一段落，很多已编制完成的国土规划，包括《全国国土总体规划纲要》都没有正式获批或者实施。
国土资源部成立之后，2001年又开始了新一轮的国土规划工作，首批确定了天津和深圳两个试点。此后，又增加了辽宁、新疆、广东作为试点省份（后新疆因故未开展）。这一轮规划在技术准备上更加充分，编制内容也更加全面完善，对国土整治提出目标与方案，对经济、社会、人口、资源、环境诸方面的关系协调进行了综合筹划。在当时市场经济发展大潮下，引发了学界和业界对国土规划和宏观规划体系协调的思考和讨论。诸多参与这一规划工作的人士纷纷提出基于国土规划的推广和实施，理顺发改、国土、建设三个部门宏观规划之间的关系，建立协调统一的空间规划管理体系，进行空间分层管理，并将其与行政管理体系和管理权限紧密结合。国土规划作为一个国家或地区的综合性、战略性的空间规划，其所具有时间的长远性、内容的综合性和地域的广泛性等特点在当时已经为各方面所认同。
遗憾的是，国土部门在我国与建设部门一样，被理解为专业部门，相关的法制建设也没有跟上，国土规划尚未有法律地位，国土规划最后未普及推广，相应的设想也仅停留在学术讨论层面。
我们理解，上述的“顶层空间规划”应当从现有类型规划的桎梏中超脱出来，是全域全要素的空间规划，不仅包括社会经济的布局，而且包括资源、环境、土地、矿产、水域等各类有地理属性要素的管理，涵盖当前运作的主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划、产业布局规划、生态环境规划、交通规划、旅游规划、水利规划、矿产资源规划等规划内容，统领协调各项空间要素的安排，从而为各个下层次、专业类空间规划提供纲领性基础。国土，从广义上讲，包括了由各种自然要素和人文要素组成的物质实体，是国家社会经济发展的物质基础或资源、国民生存和从事各种活动的场所或环境，其概念更具综合性和统领性，因此，国土规划作为这一“顶层空间规划”，名正而言顺。
结合我国实际，国土规划的主要功能是对广义的全域空间资源进行整合，包括对土地、水系、森林、矿产等各项国土资源的统筹安排和管理，以协调经济社会发展和资源、环境问题为导向，制定总体层面土地、城乡、产业、生态环境、服务设施和基础设施等方面发展建设的战略和策略，作为一个中长期的综合性空间规划，将涉及空间的各专业规划统合在其整体的引导控制之下，实现各类规划的协调。在其自身规划编制体系上，日本的国土规划分为全国综合开发规划、都府县综合开发规划、地方综合开发规划以及特定区域综合开发规划四种类型，德国的空间总体规划体系包括联邦、联邦州和地方3个层面，韩国国土规划体系则反映出韩国的行政体系，包括国土综合计划、道（相当于省）综合计划、市与郡（相当于县）综合计划、地域计划（特定地区）。根据我国的行政垂直事权划分，国土规划可以以行政区为依据划分层次，从全国到省、市、县逐级向下分解，层层落实，也可以增加特定区域的国土规划（如长三角、珠三角或特定的流域经济区等）作为补充，在满足自上而下指导关系的同时，进一步发挥地方主体的作用。通过国土规划自身体系上的垂直衔接和层层传递，有效落实上级政府各个方面的宏观管理要求，并作为同一层次其他空间规划的依据，以省却当前各类规划既要服从当地的综合性规划，也要同时服从本类型上位规划的弊端。
