编者按
如何理顺我国当前的空间规划体系以推动空间治理现代化，如何重新认识城乡规划的地位和作用以促进新型城镇化建设，是近年来规划改革的主要线索和热门话题。我们的主要观点是：国土规划与城乡规划分层运作，以完善新型城镇化下的空间资源治理体系。接下来的几期规划海鲜将连载关于这一话题的见解，从对“三规合一”的检讨开始，提出以国土规划为工具统领各类空间规划的设想，最后从实施效用角度呼吁城乡规划回归其城乡建设管理使命。今天是第三篇《回归城乡规划建设空间管理职能，强化城乡规划实施效用》。
在空间规划体系改革的思路上，理乱麻不如挈一结。不妨以已有工作基础和实践经验的国土规划作为“顶层空间规划”，与城乡规划在规划空间、规划要素和管理内容等方面分层运作。在这一体系设计下，城乡规划回归其建设领域专项规划的本位但不应失语，应当发挥其专业经验和技术队伍的强项，继续改革创新。
在我国过去三十年的快速发展过程中，城乡规划发挥了巨大的作用。现在反思，这作用“大”不等于作用“好”，一方面，当前城市运营中很多问题与规划的缺位、失位、越位有关，另一方面，规划的可操作性和实施成效也广为人诟。但不可否认的是，在这三十年过程中，我国培养了一支强大的城市规划管理和设计队伍，若论对于城市建设空间的理解和规划管理，其他专业部门和专业队伍都无法取代。
在原有各类规划各自为政却又争夺统领地位的情况下，城乡规划的内涵和效用被主动或者被动的放大，进而偏离其真正能发挥作用解决问题的领域。一个典型例子就是城市总体规划越编越厚，社会经济、生态环境无所不包，全身挂满饰物，已经成为资料性的百科全书而非实操性的施政工具，政府或行政部门使用时一片茫然。确立国土规划的“顶层空间规划”地位后，城乡规划应当返回其最有技术积淀、最有话语权的城市布局、用地功能、空间设计和建设统筹上，真正承担其城乡建设管理的有效使命。
国土规划与城乡规划的分层运作有三大涵义，一是规划空间的全域性和重点性分层，二是规划要素的全局性和局部性分层，三是管理内容的指导性和操作性分层。
在规划空间区分上，国土规划是一个行政区域或者特定区域全域全要素的规划，其规划范围应当为行使行政管理事权的整个区域；而城乡规划则严格按照《城乡规划法》的要求回归到“规划区”这一概念，在符合国土规划的前提下，对“因城乡建设和发展需要，必需实行规划控制的区域”进行更细化的规划。
在规划要素区分上，国土规划更侧重于整体上资源开发与保护的协调，更为综合全面，这其中包括了水利资源、矿产资源、生态资源等更为广义的国土资源；而城乡规划则关注土地（尤其是建设用地）、建筑、景观、交通、设施等与人的日常生产生活紧密结合的空间要素。
在管理内容上，国土规划基于其战略性和统领性地位，更多的应当是对各类空间提出不同的管治要求并将其落实到空间边界，其内容偏向原则性和指导性；而城乡规划则应当在其规划区内，针对开发建设安排和具体项目部署对空间进行细分设计并提出操作指引，直接指导具体空间管理。
即便通过分层运作解决当前规划与谁协调、怎么协调的难题，也并不意味着城乡规划在回归本位后可以固步自封。规划权威地位的被藐视、规划自由裁量权的滥用、规划本身实施手段的匮乏等等，依然影响着人们对城乡规划的认识，进而影响着其作用的发挥。因此，一方面在规划本身的技术方法上，要结合政府行政手段和市场运行规律进行改革完善（例如容积率奖励），设计出有效的规划实施方法；另一方面则需要规划编制审批程序的公开、公平、公正来树立规划的“城市理想”地位，形成广泛的共识，作为政府和社会各界共同的行为准则。起码，政府不能把自己编的规划视为私物，自说自“画”，或者朝编夕改。
十八大以来，国家明确了市场在资源配置中的决定性作用，市场经济改革的力度和广度将进一步加大，这必然意味着对政府行政管理和市场调控能力建设要求的提高。空间资源的配置和管理是我国各级政府基本的行政事务，也是市场调控的重要手段，同时从生态文明意义上讲，也关系着可持续发展的大局。空间规划体系不健全，各类空间规划不协调，不仅给市场散布了混乱无序的信号，不能引导市场资金合理有序地投入到城镇化建设中来，而且造成了生态环境、城市病等一系列事关社会整体进步和民生福祉的重大问题，进而拷问着当前改革阶段政府执政水平。在空间规划体系改革的思路上，理乱麻不如挈一结，在法制准备不完善、区域发展条件差异极大且政府治理能力不一致的情况下，与其分条梳理各类空间规划的行权边界，不如以已有工作基础和实践经验的国土规划作为“顶层空间规划”，提纲挈领，统筹各类空间资源安排，现有类型其他空间规划作为其下层级规划，在各自专业领域进行细化落实。在这一体系设计下，城乡规划回归其建设领域专项规划的本位但不应失语，反而应当发挥专业经验和技术队伍的强项，在继续改革创新的基础上，强化对建设空间的有序治理和精细设计，从而在“依法治国”的大语境下，实现真正的依规治城，依规治乡。
