作者 施源 周丽亚
【摘要】规划评估是规划动态实施机制的重要环节，本文以深圳实践为例，参考了学术界有关规划评估的研究成果，针对近期建设规划特征，探讨近期建设规划评估的理念、方法与分析框架，尝试建立对包括规划制订程序与内容、规划实施结果和规划实施机制在内的完整评估体系。
【关键词】近期建设规划；评估；理念、方法与分析框架
规划评估是规划动态实施机制的一个重要环节，只有建立在科学的规划评估基础上，规划的滚动机制才有可能建立。作为较为典型的行动规划，近期建设规划为我们提供了探讨规划评估理念、方法与分析框架的一个理想平台。深圳是一个有着良好滚动规划传统的城市，多年来一直在努力通过主动规划评估对规划的实施绩效进行检讨，并开展即时的规划调校，从2001年的总体规划实施检讨注1到2005年的《近期建设规划2003～2005》评估，对规划评估有了较为更深一步的认识，也逐步建立了总体层面规划的评估方法与框架。2001年的总体规划检讨主要集中在对规划实施效果的检讨，为第一轮近期建设规划打下了良好的基础；2005年的《近期建设规划2003～2005》评估在2001年总规检讨的基础上，参考学术界有关规划评估的基本理念，针对评估对象本身的特征，着重从规划制订程序与内容、规划实施结果和规划实施机制三个方面进行评估，对规划自身和其实施环境均进行了分析，涵盖了规划编制前、实施中、实施后的完整时间序列，力求得出全面客观的评估结论。
1．近期建设规划评估的基本理念
1.1 规划评估的难点
规划评估存在以下方面的难点：（1）规划的作用因素难以单独分离出来，难以清晰界定哪些实施结果是由于规划作用而产生的，哪些结果不是；（2）城市规划实施的效果具有扩散性和广泛的影响性，关系到城市社会经济体系的运作、城市居民的生活等，它们之间的关系并不是直接明显的，而且也难以测度，有些甚至是不易感知的；（3）城市规划的多目标性以及价值观的多样性，使得规划内容在技术层面难以避免一些隐性的矛盾与抵触，由此造成实施效果很难用同一标准进行测度。
1.2 规划评估的几种基本认识
认识1：规划为理性蓝图，实施结果为评估重点。规划实施是将已经绘制完成的蓝图照样实施，除用最后实现的结果与规划蓝图进行对照外，实际操作中的决策、实施步骤也应与规划中的相应表述完全一致，与规划完全对应的实施即是成功的实施。
认识2：规划实施取决于制度环境，非规划技术本身所能决定。政府运作体制和行政规则决定了城市规划，因此要将规划实施状况放到规划实施环境的背景下进行评估。规划实际作用的发挥，仅从实施结果以及技术本身来对规划进行评估是不客观的。
认识3：不确定性贯穿规划始终，规划仅提供决策参考。规划只是为决策提供参考性框架，决策最终将体现到规划和实施过程中，规划决策与具体行动之间不存在直接的责任关系。规划战略若要有效就必须结合对不确定性的考虑，并且将其贯彻在规划实施的评估过程。
认识4：公正与理性应当始终是对规划实施进行评估的首要标准。规划的价值问题是首要的，规划实施评估不应当只是真实的，它更应当是正义的。公正的含义不仅仅局限在规划的结果，而且也在规划实施的过程之中。
1.3 近期建设规划评估的理念
对规划评估的上述几种普遍认识可以综合运用于对近期建设规划的评估，但针对评估的内容与重点不同，应有所侧重，如对近期建设规划实施结果进行评估，就不能将实施结果作为评估的唯一内容，而应将不确定性的认识贯彻在整个评估过程，同时考虑规划的价值标准。
从严格意义上来讲，近期建设规划是一种新的规划类型，其在城市规划体系中的定位还不完全清晰，与国民经济发展五年规划等相关规划的关系还没有完全确定注2，规划内容和编制技术方法也还很不成熟，这些都将对规划实施环境及实施效果产生实质性影响。对近期建设规划的评估需充分考虑到这个背景，准确认识其定位与作用、与体制环境的关系、编制技术方法等基本问题，否则评估结论可能有失偏颇。
2．规划评估方法与分析框架
规划评估按对象可大体可分为三类：对规划内容和制定程序的评估、对规划实施过程的评估以及对规划实施结果的评估，针对三个方面分别有相应的评估重点与方法。
2.1对规划制定程序和内容的评估
对规划制定程序和内容的评估包括对规划制订程序的正当性进行评价，以及对规划文件的内容、表述以及内在逻辑性等规划文件自身的科学合理性进行分析。这一评估可从8个方面来展开,包括：规划背景情况的介绍是否适当、恰当；规划基本问题是否得到合理考虑；规划制定程序是否周密；规划范围的界定是否合理；规划实施策略是否可操作；规划分析方法是否恰当，数据是否准确；规划过程中的沟通是否充分；规划方案的表述是否准确等。
2.2对规划实施绩效的评估
对规划实施绩效的评估是将实施结果与规划确定的目标蓝图进行对照，评价其符合的程度（假定蓝图是合理和精确的），并关注由规划引起的、人们不希望出现的后果，对未预见的后果进行评价。此外，除了关注实施结果与目标蓝图的契合度，规划实施绩效评估也应从规划价值理性的角度，评价规划实施的公正与理性。
2.3对规划实施机制的评估
对规划实施过程进行评估的核心是对规划实施过程中环境、影响要素和作用机制进行研究。可开展规划行为机制研究，也可借用政策分析的方法和手段。通过开展规划行为机制研究，评价规划的实践，关注行为过程并考虑规划实施的现实环境，调查“规划师做了什么”、“规划师是如何做的”。通过政策实施分析，对管理者行为策略、目标团体接纳能力以及对他们产生直接或间接影响的政治、经济、社会网络进行分析，关注政策内在的行政管理过程以及这个过程发生偏差的原因。
在评估方法方面，规划评估通常运用定量和定性两种方法，如可通过数据和模型等对实施结果与目标蓝图的契合度进行实证分析，也可通过定性描述来对规划是否为决策提供依据以及是否坚持公正与理性进行客观描述。
3．规划制定程序的评估
《深圳市近期建设规划（2003-2005）》（以下简称《规划》）是按照建设部统一部署，在规定时间内完成的指令性规划，是首次从城市总体规划中分离出来成为独立规划类型。为对其实效性进行验证，并探讨其在规划体系中的定位，我们从四个方面对规划制订程序进行了多方面评估。以下以本次规划评估为例，探讨该分析框架下近期建设规划评估的思路与方法。
本次规划评估从以下几个方面对《规划》制定程序进行了检讨：一是规划前期研究基础是否扎实，包括是否对上轮规划实施情况做了系统评估、是否对城市发展条件与需求做了深入研究、是否对城市已有规划做了评价与整合；二是规划制定过程中部门合作是否深入和具体，包括是否在市政府层面成立了能有效整合和调动各类资源的编制领导小组、各部门意见在规划中是否得到了充分反映、部门意见征询是流于形式还是求真务实；三是审批程序是否符合法定要求，包括是否按照法定程序完成了各层次审批、是否开展了公开展示以保证高程度的公众参与等等。
对“前期研究是否扎实”和“部门合作是否深入具体”的评估，我们通过部门访谈、问卷调查等方法尽可能获取客观信息以支撑评价。采取发放问卷形式，覆盖环保、贸工、发改、建设、规划分局、电信等20几个部门，有效问卷共60份，被调查部门认为应该做的依次是“规划过程中加强部门协调、加强公共参与的范围和力度，增强规划的民主性和加强研究”，由此我们得出“部门合作有所加强，但不够深入和具体”的评估结论。关于“审批程序是否符合法定要求”的评估，对照已明确的法定程序即可，结果表明审批程序完全符合要求。对“公众参与程度”评价的难度较大，我们通过现场问卷调查和网上问卷调查相结合的方式，回收到有效问卷487份，问卷结果表明“规划公众参与程度较低，社会认同度不高”。
4．规划内容的评估
评估规划内容也就是评价规划的科学性。由于近期建设规划属于新的规划类型，尚处于摸索与不断创新的过程中，其内容、深度以及表达形式并无固定范式，也没有业界公认的成熟做法，此部分评估主要建立在我们对近期建设规划的理解基础上。
对近期建设规划的内容进行评估，首先要明确对其在城市规划体系中的定位，特别是要对其与总体规划的关系有基本判断。我们认为总体规划作为目标规划，它的核心作用是构建城市理想，是长期性指导性规划，也是中央政府或上级政府与地方政府在规划事务分权的法定性平台。近期建设规划可以定位为行动规划或者准确的说是相当于策略性行动规划。它着重解决现实问题，实现短期目标。
在“近期建设规划是行动规划”的基本判断基础上上，我们从以下四个方面对《规划》内容进行了检讨。一是规划内容是否支撑行动规划的要求，包括：是否提出了明确的近期发展目标，是否提出了具体的行动，并对行动目标、内容和时序进行了安排，是否针对各类地区发展、重大设施建设以及土地供应，提出了时序、规划指引和实施操作主体要求，确保相关政府部门、利益团体及公众对近期城市建设重点具有明确预期等；二是规划在内容上是否对发展的不确定性有足够的应对，包括：是否对重点发展地区所处发展阶段和实施条件做了充分的研究、是否对重大项目不确定性对产业园区发展的影响予以充分考虑、是否对土地产权状况对地区发展的影响给予的足够重视等；三是规划提出的行动指引是否清晰明确，包括：规划所提重点发展地区的范围界定是否清晰、重点发展地区的推进要求是否明确、重大设施的实施目标是否具体等等；四是规划所提保障措施是否全面并具可操作性、对影响规划实施的相关行业政策是否有明确指引等等。
5．规划实施过程的评估
以往传统的规划评估通常忽略针对实施过程的评估，这将带来两方面问题：一是对规划本身科学性的评判将可能有失偏颇，因为对规划编制完成后社会认同度高低、规划实施环境形成以及相关配套政策跟进等方面进行预判是规划编制时必须进行的工作，是制定规划的前提（当然，规划也应该提出后续实施环境的改进建议，如强化政府协同机制等），是否尊重与充分考虑后续实施环境将是对规划科学性判断的重要方面，忽略了规划实施环境的研究将严重影响规划的科学性和可操作性，对行动规划就更是如此；二是对规划实施绩效的成因评估将可能有失客观，因为规划内容本身科学性以及规划实施环境两方面都将影响规划实施，而两者又相互关联，需要在评估中审慎辨析问题的根源。
我们从四个方面对《规划》实施过程进行了检讨。一是《规划》权威性与社会认同度如何，包括：规划在社会上的影响力与权威是否建立、规划是否成为各级政府、各职能部门在制定相关政策及项目审批时的依据等等；二是《规划》设定的实施环境是否如期形成，如在土地供应方面，《规划》明确提出严格控制土地供应规模，但实际上全市建设用地的扩张规模每年估计都为预期规模的数倍，而超量部分在很大程度上是由于基层的计划外供地（包括违法）造成的，现实的供地机制对规划实施带来巨大冲击；三是《规划》实施必需的部门协同机制是否得以建立，《规划》内容的实施往往超出规划部门事权范围，而城市建设目标和行动的落实，如果缺乏有效的多部门行动协调机制，就可能因为各部门出发点不同而导致行动无法实施或实施效果不理想；四是《规划》实施需配套的相关政策是否及时出台，规划实施需要相关配套政策来支撑，在目前以“条条”为主的城市政府调控模式下，要保证近期城市空间政策的有效性、推进近期空间政策目标的实现，仅仅依靠传统的规划政策是远远不够的，还需其他一系列政策的跟进与协调落实。这些政策有的在传统意义上并不属于城市规划建设范畴内，但却对城市空间管理和空间发展有着十分重要的直接或间接影响。
6．规划实施结果的评估
对规划实施结果的评估是规划评估的传统内容，本次规划评估将《规划》目标与规划期末现状进行了一一对照，得出每一部分内容的实施效果，并在此基础上形成对规划实施效果的总体评价。
我们从三个方面对《规划》实施效果进行了评价。一是对总体规模控制效果的评估，将规划期末的实际人口、用地规模与规划规模进行对照，得出规模是否得到控制的基本结论注3，并对其深层次原因进行分析；二是对重点地区和各类功能片区的实施效果进行评估，将《规划》确定的各类地区的发展目标与现状进行对照，按照“如期推进”、“进度略滞后于规划”和“进度明显落后于规划”三类进行归纳分析，并以“实施率”的形式给出定量评价结论注4，“实施率”指标简洁直观，是本次规划评估结论中被引用频次最多的指标；三是对《规划》提出的公共设施、交通设施和市政设施的实施情况进行评估，对照评价了近350个项目，按照“如期实施”、“进度略滞后于规划”和“进度明显落后于规划”三类进行归纳分析，分别得出各类设施的“实施率”注5。
在分别对《规划》提出的控制规模、重点发展地区、各类功能区、各类设施的实施绩效进行评价的基础上，我们又从推进空间管制、优化城市空间结构、指引全市土地资源供应、指导政府规范性文件及相关部门政策制定等方面对《规划》的实施效果做出了综合评价。
7．近期建设规划评估框架的完善
7.1针对近期建设规划特点，明确评估重点
评估对象的特点决定需采取的评估框架，因此需要识别特定规划类型的本质特征。近期建设规划具有综合性和行动性的特点。综合性体现在近期建设规划作为城市总体规划的阶段性规划，是在给定阶段内整个城市建设的纲领性文件，必然涉及经济、社会、环境等方面要素，其实施也将依赖政府主导和市场机制等多种手段，其对城市建设实施究竟产生了多少影响力，很难做出绝对明晰的评估。此外由于规划内容繁多，规划评估也难以做到面面俱到，只能就其中的关键性问题进行评判和分析，本次规划评估紧扣规划的行动性特征，以地区发展和项目库等行动性内容作为规划评估重点，而不过多关注规划目标、理念、以及空间构建等内容的评估。
从深圳实践来看，近期建设规划是由市政府主导编制的城市建设纲领和行动计划，主要是对规划期内政府需采取的与空间有关的行动进行综合性部署，而不强调对市场主导的开发建设行为的直接干预。因此在实施机制方面，尽管公众的参与和认可会形成监督力量推动规划的实施，但总体而言规划较少涉及社会公平等价值判断问题，政府内部的协同机制是重点，这也是规划评估未对诸如“正当性”等进行深入分析的原因。
7.2针对近期建设规划特点，完善评估框架
鉴于近期建设规划作为政府行动纲领的特点，在本次规划评估中，除评估规划实施结果外，还特别注重对规划编制程序和规划实施机制的评估。
注重对规划编制程序的评估。传统规划评估，往往关注点只集中于规划成果（文本）本身，而较少考虑其编制背景和环境、编制过程和审批程序，但往往规划编制程序对规划的地位和作用会产生根本性的影响，作为政府行动纲领的近期建设规划就更是如此。通过回顾上轮近期建设规划编制的背景和过程，规划在行政框架内的地位和其可能发挥的作用即可有所预见，可作为判断规划实施效果优劣的背景因素。
强调对规划实施机制的分析。学术界对于规划实施问题一直在进行讨论，如城市规划是如何作用于城市建设的、对规划实施结果如何进行解释等，本此规划评估工作从实证角度，通过规划实施机制分析，对《规划》实施结果进行了一定的分析，试图把握影响规划实施的关键要素。
结语
总体而言，本轮规划评估在近期建设规划评估理念、方法和分析框架上进行了初步探索，其结论也为深圳新一轮近期建设规划从编制程序、工作组织到内容框架的改进提供了参考意见，但由于资源和能力所限，仍存在一些缺憾：目前评估仍主要以规划师视角对规划内容及实施效果做出判断，而对行政人员和社会各界的反应度研究不够；规划实施机制问题错综复杂，我们试图对其进行梳理和分析，但仍深感对关键要素的把握缺少更为成熟的方法；无论如何，我们权当本次近期建设规划评估为抛砖引玉，期待规划同仁对规划评估方法有更多关注和探索，亟待近期建设规划日趋进步和完善。
注释
1．《深圳市城市总体规划1996～2010》第一个近期建设规划的5年时限完成后，深圳开展了对总体规划的检讨及对第二个5年城市建设安排的研究工作，于2002年完成了《深圳市城市总体规划检讨与对策》咨询报告，为第二轮近期建设规划的开展提前作好了思想方法和技术手段的充分准备。
2．深圳在2005年11月出台的《中共深圳市委深圳市人民政府关于进一步加强城市规划工作的决定》中提出：必须突出强调城市近期建设规划与国民经济和社会发展五年规划的相互衔接、相互协调，共同发挥对全市经济社会发展及城市建设的引导和综合调控作用。邹兵，钱征寒在《近期建设规划与“十一五”规划协同编制设想》一文中提出：近期建设规划与国民经济和社会发展规划构成综合协调各项城市发展建设行为的“双平台”，既避免政府各项政策和行动自相矛盾，又保证总体发展目标通过具体建设行为加以落实。
3．《规划》提出“2005年全市总人口控制为560万人、城市建设用地规模控制为570平方公里”。实际到2004年，全市人口与用地规模分别达到597.55万和666.99平方公里，大大突破规划的城市规模目标。推动人口急速膨胀的是暂住人口，其急速增加给城市各项设施带来沉重压力。规划期末全市建设用地规模达到667平方公里，比《规划》预期规模超出100多平方公里。
4．《规划》确定的九大重点发展地区中，如期推进或进度略滞后于规划的有五个，进度明显落后于规划的有四个，规划实施率约为55％；《规划》确定的4个改善地区和8个城中村，实施率约为50％；《规划》确定的重点功能区中，13个工业园区实施程度尚可，实施率65％，物流园区和保税区的规划实施情况不尽理想，实施率50％，居住区的实施率60％。
5．《规划》提出需推进公共设施、交通设施和市政设施共三类重大设施建设项目350项，其中有33项实施状况未知，实际进行对照评价的317项中，实施率约60％，各类设施的实施率基本相同。
参考文献
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