初到东营有感

作者：秦元

初到东营，迎接我的是东营人的热情与爽朗，直率与诚恳。+

这实在是一个容易让人自我陶醉的城市，城市不大，湿地纵横；没有夸张的高楼大厦，却到处是管廊和油井；没有古老的参天大树，却到处可见绿树成荫……。东营人热爱他们自己这个城市，从他们讲东营的神情可以得见，他们津津乐道于胜利油田带给他们的自豪感，侃侃而谈东营不同人群在发展中的地位转换。是的，我甚至被这种气氛深深地打动和感染……+

东营院的祁所扎扎实实地排满了我们的调研日程，受益于她的安排，我们调研的进度比想象中快了许多，整整一个礼拜，我们跑遍了东营的大街小巷、大湖小塘。当然，我们的工作重心是“黄河水城”，我们的调研对象自然主要是“水”和“城”。随处可见的水，小巧别致的城，似乎有点儿特色，似乎又没有特色。因为这“水”和“城”，其实不过是两个再普通不过的名词，也不过是我们再熟悉不过的两种物质形态，然而，这终究还不是我们认为的“黄河水城”，距离有多远，要在我们的项目中去寻找答案呢……+

去过威尼斯，去过阿姆斯特丹，水城在我印象中所展现的是一种富足而有特质的生活，是一副充满温馨与浪漫气息的人文画卷，记得载着小船在小河中的漂浮，记得岸边各式各样小型别致的汽车，记得倚水而设的酒吧座椅和饮酒场景，记得河畔亲密接吻的情侣似的老者，记得太阳底下毫无遮拦的男人和女人……，那种淋漓尽致，那种怡然自得，让你止不住地去想象，如果我也生活在这个城市会怎样？兴许，你的性格会因为拥有开阔的尺度而变得自由而奔放，你的情调会因为与自然的亲密接触而变得清丽而高雅，你的心情因为有小鸟在身边盘旋而变得开朗和舒畅……+

因为据说是山东人“主陪副陪”以及“1白：3红：7啤”的酒文化，第一天我们三个女孩子就一并醉了，不过很开心；最后一天仍然喝到“我没醉”的境界，依然开心。是的，开心，谁不愿意呢？孙局的师兄风范、郭局的敬业状态、赵主任和祁所的轻松配合、苗科的爽朗笑声、陈科的专业陈述……，时间虽然不长，却早已给我留下深刻印象。+

初到东营，所能描述的主要还是所能看见的。因为项目的原因，我知道我会再去东营，我鼓励自己去喜欢这个城市，继而去接触这个城市的平常人家，去体会这个城市的别致风情，这也是为什么在返航去机场的路上，一车的人都睡熟了，可是我和为我们开车的李主任却聊了一路，聊钓鱼，聊度假，聊建桥……，嘿！很丰富又随意的谈资，已然是朋友啊！+

呵呵，初到东营，不知道的还很多啊，让我慢慢去感受她吧。+

论落后地区的发展与后发优势

作者:杨永春  张从果

［摘要］: 区域发展的实质是在经济持续发展和积累以及结构不断升级的基础上, 社会、经济、文化、生态 诸系统的不断协同, 以实现区域系统的自组织效应、协调性机制和持续演化过程, 也是在不同程度上突破原有世界社会经济层次体系的过程。因此, 如何发挥后发优势, 克服后发劣势是落后地区发展的关键, 也是一项复杂的系统工程。由于后发优势具有动态性、层次性、潜在性、跳跃性、全方位性、创新性等特点, 因此, 落后地区具有学习、模仿、推动、开发的发展优势, 但也存在基础发展条件不平等、发展阶段难以逾越、发展任务繁重、内外部系统难以整合、内涵式发展机制难以建立等后发劣势。

［关键词］: 落后地区；后发优势；后发劣势

世界各国各地区经济发展过程中一个带有普遍性的问题就是区域差异问题。由于各地区自然条件、历史发展基础等条件的差异, 表现出地区发展水平、发展速度和发展阶段的不同, 即存在着区域发展不平衡的问题, 在空间上呈现出先发地区与后发地区并存的格局。所谓“后发优势”是指两个国家, 假定其中之一是率先从事生产某种要素密集型产品的先驱国, 另一个是落后地区, 落后地区虽然起步较晚, 但当它开始生产时, 很可能模仿先驱国生产技术和工艺流程, 进行更经济合理的生产, 更易于降低生产成本, 从而其在该类产品生产中获得了比较优势, 迅速实现追赶先驱国的目标。在发展理论中, 落后地区的后发优势主要是指由产业结构演变的规律性产生的可模仿性①。因此, 后发优势是由于后发所带来的先发国家和地区所不具备的比较优势②。后发优势可以分为狭义和广义两种类型。广义的后发优势是指把技术- 经济欠发达国家或地区因“相对后进性”而潜在的全部有利条件的统称③。本文在广义后发优势的基础上讨论问题。

(一) 区域发展实质、区域发展的层次体系与后  发优势的特性

区域发展的实质是“区域作为一个人口、资源、环境系统的功能、结构和相互作用机理, 是在特定阶段, 一定层次上各要素的有序耦合及非线性的系统存在, 也是在特定发展环境下一种相对优化的客观存在和相应门槛限制下的循环和累积过程。一个不断输入负熵流的开放区域系统, 通过选择外参量使起主导作用的内参量达到特定阀值, 会使序参量突变而使系统出现新的有序态和非线性耦合效应,使区域系统在相应的时空界限内和一定的人地关系系统结构和功能的基础上, 跨越发展门槛, 实现可持续发展目标所要求的系统状态的跃迁和区域发展的良性突变, 进而在新的系统环境和状态下实现要素的高层次耦合和自然、经济、社会三个子系统的协同发展”。因此, 区域发展是指在经济持续发展和积累以及结构不断升级的基础上, 社会、文化、生态环境等系统应与经济体系进行不断协同, 相互制约, 实现区域系统自组织效应、协调性机制和持续演化过程④。地球表层系统所赋予每个民族、国家或地区在自然条件、地理环境、经济基础等方面存在着程度不同的空间差异。一般地, 后发地区不发达的原因中往往有地理区位、自然条件、国土资源等基础条件的制约。从时间过程看, 社会发展具有不可逆性、不可重复性, 过去发生过的不会在今日或未来重复出现。这里特别需要指出初始条件差异的累加影响, 正如哈肯(H. Haken, 1982) 指出的, “这是因为现象都与其初始状态有很大的关系, 初始条件稍微变化, 都会导致很大不同的结果⋯⋯即会出现异化”。因此, 在同一时期, 世界上各个国家和地区出现了发展水平的空间分异和层次体系, 尤其是在当代世界经济一体化和信息时代更是如此。目前,从经济发展水平、科技创新能力、社会文明程度等角度分析, 世界各国或地区的发展水平形成了如下层次体系: (1) 社会经济核心主导区, 如美国、日本、德国、英国等部分西方发达国家, 这些国家普遍完成了工业化过程, 并先后进入信息时代, 科技创新能力强, 经济水平高, 在世界经济格局、相关经济体系和贸易规则中处于主导地位; (2) 次核心区, 如部分西方国家。这些国家也完成了工业化过程, 但是科技创新能力相对不足, 在某个区域社会经济处于支配地位, 但是全球性影响能力有限;(3) 次边缘区, 如部分新兴工业化国家、发展中大国等, 这些国家正在迅速实现工业化过程, 部分国家甚至工业化、信息化过程同时进行, 并逐步与全球性大国争夺地区性领导权, 主要问题是缺乏科技创新能力, 核心技术没有掌握,更多的工业技术和产业体系属于传统层次, 只有少数产业处于领先地位。这些国家是全球产业转移和资金流入的地区;(4) 边缘区, 主要是发展水平差异很大的广大落后地区。这些国家的社会经济处于被支配的地位, 产业层次低下, 创新能力低, 缺乏先进技术, 社会经济依附性很强。因此, 落后地区的发展在一定程度上是突破或者改变原有世界社会经济秩序或层次结构体系的过程。突破或者改变的幅度越大, 来自外部、内部的阻力越大。

后发优势的特性有以下几点:

1. 后发优势的相对性、动态性和层次性。由于发展非均衡规律的存在, 世界范围内以及各国、各地区都存在发展水平的差异性, 而且, 在不同的时期, 在不同的空间范围内, 可形成不同的发展水平结构体系, 因此, 不但存在先发和后发的相对性和动态变化过程, 而且存在后发优势的层次性。因此,后发优势的本质是比较优势和学习、借鉴模仿优势。如果将创新优势和心理优势与比较优势相结合, 才有可能尽快实现后发优势②;

2. 后发优势的跳跃性。落后地区的发展如果没有持续快速和跳跃性, 就不可能很快实现赶超目标。因此, 落后地区可以直接利用先进科技、方法、管理, 实现产业、科技、管理和经济、社会的跳跃性发展②。因此, 后发优势与跨越式发展战略紧密连接。后进地区的发展实际上包括在前述同一水平层次上的赶超和不同层次上的赶超两个层次。赶超战略应在一定的基础和内外部条件下进行。如果不具备相应的支撑条件是不可能实现所谓后发效应和超常规发展战略的。由于只有少部分国家才能具有赶超战略的条件, 世界上能够达到上述层次体系高级层面的国家和地区毕竟是少数, 而且是在当时有利于自己发展的国内外背景下实现的。虽然后发效应客观上是存在的, 但是, 各个国家自身发展条件、国内外政治经济环境以及各国领导人对于发展时机把握是后发效应能在多大程度上实现的关键, 跨越式发展战略在某意义上将是后发优势成功实施的高级阶段。因此, 后发效应分为以下几个层次:

(1) 能够实现多层次的飞跃, 实现可持续发展和全球性影响的双重目的;

(2) 能够实现多层次的飞跃,成为全球性影响国家, 但是没有实现可持续发展目标;

(3) 实现单层次跨越, 成为次核心区, 并实现可持续发展目标;

(4) 实现单层次跨越, 成为次核心区, 没有实现可持续发展目标;

(5) 实现同层次赶超和可持续发展目标;

(6) 实现同层次赶超, 没有实现可持续发展目标;

(7) 同层次缓慢发展。因此, 后发效应的程度实际上应该用跨越和持续两个标准来衡量, 跨越式发展战略是落后地区赶超发达国家和地区的必然选择的一种模式。

3. 后发优势的潜在性。在各种内外部发展条件及其组合效应的支持下, 将后发优势尽快转化为现实经济竞争性优势, 后发优势才能实现。因此, 逐步积累条件, 对后发优势进行合理评估和适时开发才是正确的发展方向。

4. 后发优势的全方位性。后发优势不仅存在经济领域, 在社会、文化、教育、科技、制度、管理等各个方面都存在。因此, 后发优势的学习过程是全方位的。

5. 创新是实现后发优势的必要条件。落后地区赶超发达国家的关键环节是形成具有竞争优势和水平分工的经济体系, 以及具有适合本国国情的社会、文化体系。由于赶超战略一般具有高速性和忽视生态环境, 因此, 只有进行制度、技术、管理等方面的创新, 总结发达国家发展经验和教训, 形成各时期适合本国的发展战略和技术环境, 才能从根本上实现跨越式和可持续发展目标。

(二) 后发优势

具体的后发优势主要包括以下几个方面:  

1. 落后地区具有相对明确的, 可资学习、追赶和利用的发展目标(前景)、路径过程、技术体系、制度模式、文化模式、产业组成与演化等优势。人类认识和控制任何一个系统都需要时间和代价, 而发达国家已经建立起一个完善的发达的社会经济体系, 这就减少了落后地区探索该过程的时间和代价。因此, 落后地区可以参考和借鉴发达国家的经验、技术、制度、管理和发展过程是全方位的, 这既包括学习发达国家比较成熟的技术、计划、设备、管理、组织机构等, 也包括市场经济的运作机制与规则、社会保障的理念与具体内容、可持续发展的思想、法治社会的建构、生态环境保护等方面的经验以及片面的经济增长、贫富分化悬殊、拜金主义、环境污染严重等方面的教训, 还有助于落后地区创新能力的生成。对于落后地区的创新来说, 具有许多客观有利条件: 所面临的复杂多样的问题为其创新提供了广阔的空间, 所面临的种种外在压力和自身对于发展的迫切要求为其创新提供了巨大的动力, 所能借鉴、参照、汲取的空前丰富的经验和教训“资源”则为其创新提供了有效的设计思路和广阔的选择余地。落后地区通过在模式、体制以及发展道路等重要方面的创新, 可以避免走许多弯路,可以在一定程度上节约现代化建设所需要的时间成本, 可以以相对较小的社会成本和代价来取得相对较大的发展收益。当有效的创新达到一定地步时, 落后地区就会实现历史上的巨大进步, 即实现历史性的跨越。东亚的一些落后地区的成功案例已经证明了这一点。需要说明的是, 落后地区在现代化建设方面进行创新努力的同时, 必须防止冒进的、不切实际的作法, 否则, 所要付出的实际代价将是巨大的。

2. 更容易形成一种强大的现代化推动力量。在当前世界经济一体化潮流的推动下, 开放是落后地区的必然选择。内外部发展水平和环境的巨大差异所产生的压力感可能会诱导出一种民族的超越精神, 使落后地区的原动力得到最大限度的启动。在发达国家巨大的经济和其他方面的压力面前, 落后地区可以产生一种强烈的民族向心力, 使广大社会成员、各个利益集团、群体与阶层, 产生一种强烈的民族归属感、凝聚力, 努力消除自身积弊, 有利于民族动能、原动力以较快的速度持续有效释放。

3. 出于自身持续发展的考虑, 先进国家可以在资金、技术对落后地区提供支持和帮助, 有助于落后地区吸收大量的外来资金, 弥补现代化建设所需资金的匮乏。严重的资本短缺, 是落后地区经济起飞的制约性条件之一。落后地区的资本需求、发达国家的资本相对过剩和产业转移趋势, 以及出于自身环境、市场、稳定的综合考虑, 导致落后地区可以获得先发国家的资金和技术支持, 例如依据经济合作与发展组织(O ECD) 提供的数据, 发达国家流入落后地区的资金基本上呈递增的状态。4. 有利于后进国和地区人力资源的培育和开发。落后地区不仅缺乏必要的资金与技术, 更缺乏现代型的人才。落后地区可借助适当方式, 通过派出去、请进来的途径, 部分解决人才缺乏的问题。以中国为例, 1992～ 1997 年引进外国专家4417 万人,派出培训的各类技术和管理人员为20.1 万人。这些外国专家以及学成回国的人才，在中国的现代化建设中发挥着重要的作用。落后地区还可以利用发达国家在本国投资企业的机会, 培训一定数量的工人和技术人员。

总之, 部分落后地区可以通过自己的努力, 实现赶超发展过程, 如日本、韩国就是通过制定产业政策, 充分发挥后发优势, 创造了所谓的“日本奇迹”和“江汉奇迹”。

(三) 后发劣势

后发劣势主要包括如下几方面:  

1. 由于同时期发展条件和发展环境的不平等性, 落后地区的后发效应大为减弱, 经济社会发展的边缘化效应强化, 甚至可能丧失国家经济、文化的独立性。格森科(1962、1970) 提出了以初始条件差异为基础的分析框架: 相对于先发展区域(发达地区) , 迟发展区域(不发达地区) 的初始发展条件是大不相同的:

(1) 不发达地区开始发展时, 发达地区占主导地位的经济秩序已经建立, 不发达地区往往要面临着十分不利的国际经济环境, 处于被支配的从属地位, 形成不平等的垂直分工、贸易条件和经济秩序;

(2) 发达地区在占有全球最有利的空间、资源和市场的条件下, 走了一条以高投入—高产出为主的增长第一的道路, 不发达地区迟一步发展则陷入资源短缺、市场狭小, 环境恶化等困境。而且, 发达国家会进一步利用政治、军事手段强化其对资源、环境、市场的控制, 大量消耗落后地区国内的资源, 开拓其国内市场, 限制了落后地区发展的空间;

(3) 不发达地区再也不可能具有发达地区当年的资本原始积累条件, 即使利用发达国家的资金, 也要支付高额利息和可能的额外政治、经济、文化等方面的利益。因此, 落后地区存在依附性增强的可能性, 如程度不同地对先发国家经济与技术上的依赖, 导致经济发展自主性以及技术创新势头的减弱, 从而成为某种意义上的“依附性”国家和地区。

2. 发展阶段的不可逾越性和任务多重性。人类社会发展具有阶段性。这个阶段性既包括技术的阶段性和层次性, 也包括产业结构、经济结构的阶段性。从人类文明发展的综合角度分析, 可以分为原始社会、农业社会、工业化社会、后工业化社会(信息社会、知识经济社会或者后现代社会) 等阶段。每个阶段还可以再进行具体的划分。每个国家或者地区的发展过程不可能跨越主要发展阶段的瓶颈和关键节点。对于具有层次差异的落后地区,如从农业社会到知识经济社会, 其将面临工业化过程和知识经济发展的双重任务, 发展的困难可想而知。因此, 没有非常优越的内外部发展条件和长期有效组织机构的科学指导, 很少有国家能够迅速完成多任务的跨越式发展过程。同时, 落后地区可以迅速实现经济后发效应, 但是往往在其它领域的后进效应并不佳。

3. 外来系统与本国系统的有效整合问题。后发效应的实施往往是通过开放式的学习和模仿实现,既然在经济发展方面学习了先进国家的技术、经验、管理、体制等, 西方的文化、社会体系将不可避免地侵入落后地区, 对本国系统造成强大的侵蚀和影响, 出现各种各样的紊乱和问题:

(1) 不平衡发展。从现实角度看, 落后地区在现代化早中期阶段的发展不可能是全方位推进, 其演进轨迹必定是首先从某个部位、某个环节开始的, 进而由点到面,再到整体。这样, 在现代化的早中期阶段, 落后地区一方面是在某个部位、某个环节发展的迅速推进, 另一方面则是落后的历史基础的延续, 如发达国家的“示范效应”影响到落后地区结构的多元化,如经济社会的二元结构, 影响到人口失控和债台高筑等。因此, 先进生产体系和产业结构难以和本国的落后的体系在短时期内整合;

(2) 社会的价值体系容易出现紊乱和强势文化的侵蚀。社会发展的不平衡性造成了社会阶层的分化。不同的社会阶层的社会价值取向由于经济收入差异和外国文化的侵入具有不同程度的差异, 致使社会的价值体系出现程度不同的紊乱,原有社会价值准则失效或是部分失效, 新的价值准则又难以在短时期内迅速在社会中占据主流位置, 因此, 诸多价值观的存在将造成社会的紊乱, 干扰社会经济的快速发展, 如部分民众心理重心外移等。同时, 由于社会价值体系的紊乱, 以及社会整合程度的降低以及经济基础的落后, 大众文化处在一种相对弱势的状态。与之相对应, 外来的大众文化则是以强势的经济和强势的科学技术为基础, 因而也具有了一种强势的特征, 并对落后地区进行着大面积的侵蚀。而且, 由于社会的急剧转型使得社会控制力程度不同地有所减弱,因而社会对于社会成员的各种行为往往缺乏一种有效的整合; 国外示范效应的影响以及价值体系某种程度的紊乱, 很容易诱发社会成员大量的“越轨”行为; 而社会发展的不平衡, 则会使社会问题呈现出一种多样化的状态。因此, 落后地区很容易出现社会问题的并发症。如中国所存在的失业问题、腐败问题、环境污染问题、拜金主义问题、贫富差距过大问题、治安恶化问题、发展不平衡问题等。所以, 落后地区存在着本国文化与先进国家生产力及其文化的有效整合问题, 也是它们发展的难点之一;

(3) 容易形成相对较高的社会期望值。在落后地区现代化建设的初始阶段有一个明显的反差现象, 这就是社会成员对于未来的现代化发展所可能取得的积极成果容易抱有过早的比较高的期望值。相比之下, 社会对于这些期望值的兑现能力则是相对较低的。例如, 在经济层面上, 人们往往热衷于经济的高速甚至是超高速增长, 期望国家在短时期内就能够迅速富强。而期望值一旦得不到兑现, 社会成员便会产生程度不同的挫折感, 进而产生对于正常的社会秩序来说是十分不利的负面影响;

(4) 社会贫富差距容易迅速拉大。落后地区之所以会出现贫富差距急剧增大这一现象, 主要原因有两个: 一是在社会转型过程中价值体系的紊乱、社会规则的某种“真空”状态以及过高的社会期望值容易促使人们寻求种种有利于自己的短期行为,以求迅速增大自己的经济利益, 出现了“灰色富有阶层”、“黑色富有阶层”等。各种非法收入对于落后地区的收入分配状况开始发生重要的影响, 在短时期之内造成了一些相对来说是过于富裕的社会群体; 二是落后地区不平衡的发展, 使得一些地区、一些行业、一些职业、一些群体领先一步地获得了较高的收入. 致使社会成员在收入方面迅速拉大了差距, 成为整个社会发展长期的不稳定因素。

4. 由外延型发展方式向内涵型发展方式的转变十分艰难。由于落后地区存在着大量剩余劳动力, 在业劳动者队伍中又存在着较高的隐型失业率, 再加上劳动者的文化素质过低, 必然会使劳动生产率难以尽快提高。另外, 为了在发展过程中保持正常的社会稳定, 实现充分就业社会目标和避免劳动力浪费, 外延型发展方式确实还有着某种存在的必要性。因此, 落后地区在较长时期内, 难以从总体上实现由外延型发展方式向内涵型发展方式的迅速转换。因此, 落后地区往往资源浪费严重。

5. 由于在各时期落后地区所面临的外部发展环境和内在发展条件处于动态过程, 而每个发展阶段所要求的内外部条件也有不同程度的差异, 同时又要面对来自外部各种传统强大势力以及国内守旧派的种种阻挠, 这就要求落后地区的政府是强力政府, 并且有能力在较长时期科学指导国家的持续发展。而这些条件不是多数落后地区所能够具备的。因此, 纵观世界经济史, 尽管后发优势的存在的确加速了先进国家和后发展国家或地区之间差距的缩小, 却只有少数国家或地区通过技术创新成功地实现了由后发展到领先的过渡, 多数落后地区最终都沦为大国或者强国的附庸和边缘国。就超越而言, 后发优势恰恰是后发劣势。

6. 落后地区的发展伴随着世界经济秩序, 甚至政治秩序的调整。因为经济实力世界格局的变迁必然要求政治秩序进行相应调整。世界强力集团对落后国家迅速发展必然采取种种限制措施, 尤其是遏制未来可能成为其强大对手的国家。因此, 落后地区的发展实际上可分为两个层次: 一个是国内层面, 这个问题只是国内政治力量的有效整合问题;另一个是国际层面, 涉及到国家在未来世界体系的定位和世界政治经济层次体系的调整。

(四) 实现后发优势应明确的几个关键问题

1. 后发优势实现的核心是超越和创新。只有具有全方位的创新能力, 掌握核心技术, 实现高技术产业的水平分工, 才能实现超越。这是因为各国在国际分工中的相对位置具有相当的“稳定性”, 即对于任一时点的既定技术而言, 发达国家不断地通过技术创新掌握着一项或少数几项“最优技术”, 而对于落后地区, 工业化过程总是与技术引进、模仿和改进紧密相连。后发优势可以成功地加速“追赶”,但不能自发地实现“超越”②。因此, 落后地区的经济发展不能用技术模仿来代替制度模仿。技术模仿代替制度模仿的策略, 短期效果不差, 但长期代价极高⑨。只有创新的内部机制和制度改革得以有效建立和实施, 保证落后地区各个系统在非均衡状态下高速发展, 才能有效实现外来先进技术、制度、文化与本国国情的有效结合, 产生适合于本国的发展体系和发展道路。

2. 后发优势的实现在不同时期需要不同的基础条件。随着社会经济条件的发展, 对“后发优势”的认识还需不断深化。层次越高的社会发展阶段越需要较高的发展条件。例如在以钢铁工业为主的传统工业化阶段以及以电子化工产业为代表的新兴工业化阶段, 初始生产率很低的国家通过学习先进国家的技术, 模仿创新, 提高投资率, 增强人力资本投入会比较容易地实现“后发优势”, 很快地追赶上先驱国家, 如德国和日本。而在知识经济条件下, 由于知识产品生命周期缩短, 更新换代的速度加快; 知识产品成本构成因素的变化使后进国难以获得比较成本优势; 经济结构和科技实力愈加不平衡; 世界范围内加强知识产权保护立法, 核心技术转移迟缓等原因, “后发优势”则明显减弱bk。

3. 落后地区的发展是一个长期而艰难的过程,不可能在短期内实现赶超目标。因此, 落后地区不能制订超出自身能力的发展战略, 因为先发优势如果建立在更高层次上, 差距是很大, 不可能在短期内实现赶超。例如, 20 世纪80 年代, 东部沿海地区在要素配置、产业选择等多方面优先采用了市场机制, 比如设立经济特区与开放城市, 允许非公有制经济的大力发展, 对外资的引进实施优惠政策等, 东部地区经济从先行改革中取得的增长效应要比优惠政策得到的增长刺激更有意义。进入90 年代, 东部市场一体化过程加快, 地方分权壁垒削弱,不以地方利差为目标而以市场盈利为原则的东部市场型跨地区投资经营活动发展起来了。虽然全国的政策差距基本消除, 国家在东西预算投资中的份额差距也开始缩小,然而, 沿海地带对西部的增长优势并没有因国家投资与体制的差异缩小而减弱,由于东部经济改革产生的使资源投入在经济运转中合理配置与使用的机制——即“积累效应”, 地区间经济差距反而比80 年代扩大了bl。因此, 应避免制订脱离实际的发展目标和战略, 减少不必要的损失。

4. 后发优势的实现往往存在经济发展与生态环境破坏, 国家发展与国家政治利益受到损害等矛盾。由于发达国家通过全球产业转移, 基本形成了产业的全球化垂直分工体系, 并且由于技术条件的差异, 落后地区的产业体系往往污染较为严重, 致使落后地区生态环境日益恶化。而且, 发达国家利用政治、经济、文化等一切手段, 如W TO 规则、环境、技术、民主等, 迫使落后地区放弃一些政治、经济利益, 甚至逐步成为核心国的附庸。值得注意的是, 全球的市场容量和资源是有限的, 只有有效占领全球市场和资源的国家才有资格成为全球的主导核心国。发达国家往往利用其强大的政治、军事、经济、技术、文化等各方面的力量, 利用竞争和规则等一切手段, 限制落后地区成为其主要对手, 因此, 落后地区如果想成为全球的主导国, 应利用一切可行的手段, 进行反限制, 尽可能地拓展国家发展的外部生存环境和空间, 必要时应背水一战来突破国家发展的最后瓶颈。

理念、方法与分析框架——从深圳实践论近期建设规划的评估方法

作者  施源  周丽亚

【摘要】规划评估是规划动态实施机制的重要环节，本文以深圳实践为例，参考了学术界有关规划评估的研究成果，针对近期建设规划特征，探讨近期建设规划评估的理念、方法与分析框架，尝试建立对包括规划制订程序与内容、规划实施结果和规划实施机制在内的完整评估体系。  

【关键词】近期建设规划；评估；理念、方法与分析框架

规划评估是规划动态实施机制的一个重要环节，只有建立在科学的规划评估基础上，规划的滚动机制才有可能建立。作为较为典型的行动规划，近期建设规划为我们提供了探讨规划评估理念、方法与分析框架的一个理想平台。深圳是一个有着良好滚动规划传统的城市，多年来一直在努力通过主动规划评估对规划的实施绩效进行检讨，并开展即时的规划调校，从2001年的总体规划实施检讨注1到2005年的《近期建设规划2003～2005》评估，对规划评估有了较为更深一步的认识，也逐步建立了总体层面规划的评估方法与框架。2001年的总体规划检讨主要集中在对规划实施效果的检讨，为第一轮近期建设规划打下了良好的基础；2005年的《近期建设规划2003～2005》评估在2001年总规检讨的基础上，参考学术界有关规划评估的基本理念，针对评估对象本身的特征，着重从规划制订程序与内容、规划实施结果和规划实施机制三个方面进行评估，对规划自身和其实施环境均进行了分析，涵盖了规划编制前、实施中、实施后的完整时间序列，力求得出全面客观的评估结论。  

1．近期建设规划评估的基本理念  

1.1 规划评估的难点  

规划评估存在以下方面的难点：（1）规划的作用因素难以单独分离出来，难以清晰界定哪些实施结果是由于规划作用而产生的，哪些结果不是；（2）城市规划实施的效果具有扩散性和广泛的影响性，关系到城市社会经济体系的运作、城市居民的生活等，它们之间的关系并不是直接明显的，而且也难以测度，有些甚至是不易感知的；（3）城市规划的多目标性以及价值观的多样性，使得规划内容在技术层面难以避免一些隐性的矛盾与抵触，由此造成实施效果很难用同一标准进行测度。  

1.2 规划评估的几种基本认识  

认识1：规划为理性蓝图，实施结果为评估重点。规划实施是将已经绘制完成的蓝图照样实施，除用最后实现的结果与规划蓝图进行对照外，实际操作中的决策、实施步骤也应与规划中的相应表述完全一致，与规划完全对应的实施即是成功的实施。  

认识2：规划实施取决于制度环境，非规划技术本身所能决定。政府运作体制和行政规则决定了城市规划，因此要将规划实施状况放到规划实施环境的背景下进行评估。规划实际作用的发挥，仅从实施结果以及技术本身来对规划进行评估是不客观的。  

认识3：不确定性贯穿规划始终，规划仅提供决策参考。规划只是为决策提供参考性框架，决策最终将体现到规划和实施过程中，规划决策与具体行动之间不存在直接的责任关系。规划战略若要有效就必须结合对不确定性的考虑，并且将其贯彻在规划实施的评估过程。  

认识4：公正与理性应当始终是对规划实施进行评估的首要标准。规划的价值问题是首要的，规划实施评估不应当只是真实的，它更应当是正义的。公正的含义不仅仅局限在规划的结果，而且也在规划实施的过程之中。  

1.3 近期建设规划评估的理念  

对规划评估的上述几种普遍认识可以综合运用于对近期建设规划的评估，但针对评估的内容与重点不同，应有所侧重，如对近期建设规划实施结果进行评估，就不能将实施结果作为评估的唯一内容，而应将不确定性的认识贯彻在整个评估过程，同时考虑规划的价值标准。  

从严格意义上来讲，近期建设规划是一种新的规划类型，其在城市规划体系中的定位还不完全清晰，与国民经济发展五年规划等相关规划的关系还没有完全确定注2，规划内容和编制技术方法也还很不成熟，这些都将对规划实施环境及实施效果产生实质性影响。对近期建设规划的评估需充分考虑到这个背景，准确认识其定位与作用、与体制环境的关系、编制技术方法等基本问题，否则评估结论可能有失偏颇。  

2．规划评估方法与分析框架  

规划评估按对象可大体可分为三类：对规划内容和制定程序的评估、对规划实施过程的评估以及对规划实施结果的评估，针对三个方面分别有相应的评估重点与方法。  

2.1对规划制定程序和内容的评估  

对规划制定程序和内容的评估包括对规划制订程序的正当性进行评价，以及对规划文件的内容、表述以及内在逻辑性等规划文件自身的科学合理性进行分析。这一评估可从8个方面来展开,包括：规划背景情况的介绍是否适当、恰当；规划基本问题是否得到合理考虑；规划制定程序是否周密；规划范围的界定是否合理；规划实施策略是否可操作；规划分析方法是否恰当，数据是否准确；规划过程中的沟通是否充分；规划方案的表述是否准确等。  

2.2对规划实施绩效的评估  

对规划实施绩效的评估是将实施结果与规划确定的目标蓝图进行对照，评价其符合的程度（假定蓝图是合理和精确的），并关注由规划引起的、人们不希望出现的后果，对未预见的后果进行评价。此外，除了关注实施结果与目标蓝图的契合度，规划实施绩效评估也应从规划价值理性的角度，评价规划实施的公正与理性。  

2.3对规划实施机制的评估  

对规划实施过程进行评估的核心是对规划实施过程中环境、影响要素和作用机制进行研究。可开展规划行为机制研究，也可借用政策分析的方法和手段。通过开展规划行为机制研究，评价规划的实践，关注行为过程并考虑规划实施的现实环境，调查“规划师做了什么”、“规划师是如何做的”。通过政策实施分析，对管理者行为策略、目标团体接纳能力以及对他们产生直接或间接影响的政治、经济、社会网络进行分析，关注政策内在的行政管理过程以及这个过程发生偏差的原因。  

在评估方法方面，规划评估通常运用定量和定性两种方法，如可通过数据和模型等对实施结果与目标蓝图的契合度进行实证分析，也可通过定性描述来对规划是否为决策提供依据以及是否坚持公正与理性进行客观描述。  

3．规划制定程序的评估  

《深圳市近期建设规划（2003-2005）》（以下简称《规划》）是按照建设部统一部署，在规定时间内完成的指令性规划，是首次从城市总体规划中分离出来成为独立规划类型。为对其实效性进行验证，并探讨其在规划体系中的定位，我们从四个方面对规划制订程序进行了多方面评估。以下以本次规划评估为例，探讨该分析框架下近期建设规划评估的思路与方法。  

本次规划评估从以下几个方面对《规划》制定程序进行了检讨：一是规划前期研究基础是否扎实，包括是否对上轮规划实施情况做了系统评估、是否对城市发展条件与需求做了深入研究、是否对城市已有规划做了评价与整合；二是规划制定过程中部门合作是否深入和具体，包括是否在市政府层面成立了能有效整合和调动各类资源的编制领导小组、各部门意见在规划中是否得到了充分反映、部门意见征询是流于形式还是求真务实；三是审批程序是否符合法定要求，包括是否按照法定程序完成了各层次审批、是否开展了公开展示以保证高程度的公众参与等等。  

对“前期研究是否扎实”和“部门合作是否深入具体”的评估，我们通过部门访谈、问卷调查等方法尽可能获取客观信息以支撑评价。采取发放问卷形式，覆盖环保、贸工、发改、建设、规划分局、电信等20几个部门，有效问卷共60份，被调查部门认为应该做的依次是“规划过程中加强部门协调、加强公共参与的范围和力度，增强规划的民主性和加强研究”，由此我们得出“部门合作有所加强，但不够深入和具体”的评估结论。关于“审批程序是否符合法定要求”的评估，对照已明确的法定程序即可，结果表明审批程序完全符合要求。对“公众参与程度”评价的难度较大，我们通过现场问卷调查和网上问卷调查相结合的方式，回收到有效问卷487份，问卷结果表明“规划公众参与程度较低，社会认同度不高”。  

4．规划内容的评估  

评估规划内容也就是评价规划的科学性。由于近期建设规划属于新的规划类型，尚处于摸索与不断创新的过程中，其内容、深度以及表达形式并无固定范式，也没有业界公认的成熟做法，此部分评估主要建立在我们对近期建设规划的理解基础上。  

对近期建设规划的内容进行评估，首先要明确对其在城市规划体系中的定位，特别是要对其与总体规划的关系有基本判断。我们认为总体规划作为目标规划，它的核心作用是构建城市理想，是长期性指导性规划，也是中央政府或上级政府与地方政府在规划事务分权的法定性平台。近期建设规划可以定位为行动规划或者准确的说是相当于策略性行动规划。它着重解决现实问题，实现短期目标。  

在“近期建设规划是行动规划”的基本判断基础上上，我们从以下四个方面对《规划》内容进行了检讨。一是规划内容是否支撑行动规划的要求，包括：是否提出了明确的近期发展目标，是否提出了具体的行动，并对行动目标、内容和时序进行了安排，是否针对各类地区发展、重大设施建设以及土地供应，提出了时序、规划指引和实施操作主体要求，确保相关政府部门、利益团体及公众对近期城市建设重点具有明确预期等；二是规划在内容上是否对发展的不确定性有足够的应对，包括：是否对重点发展地区所处发展阶段和实施条件做了充分的研究、是否对重大项目不确定性对产业园区发展的影响予以充分考虑、是否对土地产权状况对地区发展的影响给予的足够重视等；三是规划提出的行动指引是否清晰明确，包括：规划所提重点发展地区的范围界定是否清晰、重点发展地区的推进要求是否明确、重大设施的实施目标是否具体等等；四是规划所提保障措施是否全面并具可操作性、对影响规划实施的相关行业政策是否有明确指引等等。  

5．规划实施过程的评估  

以往传统的规划评估通常忽略针对实施过程的评估，这将带来两方面问题：一是对规划本身科学性的评判将可能有失偏颇，因为对规划编制完成后社会认同度高低、规划实施环境形成以及相关配套政策跟进等方面进行预判是规划编制时必须进行的工作，是制定规划的前提（当然，规划也应该提出后续实施环境的改进建议，如强化政府协同机制等），是否尊重与充分考虑后续实施环境将是对规划科学性判断的重要方面，忽略了规划实施环境的研究将严重影响规划的科学性和可操作性，对行动规划就更是如此；二是对规划实施绩效的成因评估将可能有失客观，因为规划内容本身科学性以及规划实施环境两方面都将影响规划实施，而两者又相互关联，需要在评估中审慎辨析问题的根源。  

我们从四个方面对《规划》实施过程进行了检讨。一是《规划》权威性与社会认同度如何，包括：规划在社会上的影响力与权威是否建立、规划是否成为各级政府、各职能部门在制定相关政策及项目审批时的依据等等；二是《规划》设定的实施环境是否如期形成，如在土地供应方面，《规划》明确提出严格控制土地供应规模，但实际上全市建设用地的扩张规模每年估计都为预期规模的数倍，而超量部分在很大程度上是由于基层的计划外供地（包括违法）造成的，现实的供地机制对规划实施带来巨大冲击；三是《规划》实施必需的部门协同机制是否得以建立，《规划》内容的实施往往超出规划部门事权范围，而城市建设目标和行动的落实，如果缺乏有效的多部门行动协调机制，就可能因为各部门出发点不同而导致行动无法实施或实施效果不理想；四是《规划》实施需配套的相关政策是否及时出台，规划实施需要相关配套政策来支撑，在目前以“条条”为主的城市政府调控模式下，要保证近期城市空间政策的有效性、推进近期空间政策目标的实现，仅仅依靠传统的规划政策是远远不够的，还需其他一系列政策的跟进与协调落实。这些政策有的在传统意义上并不属于城市规划建设范畴内，但却对城市空间管理和空间发展有着十分重要的直接或间接影响。  

6．规划实施结果的评估  

对规划实施结果的评估是规划评估的传统内容，本次规划评估将《规划》目标与规划期末现状进行了一一对照，得出每一部分内容的实施效果，并在此基础上形成对规划实施效果的总体评价。  

我们从三个方面对《规划》实施效果进行了评价。一是对总体规模控制效果的评估，将规划期末的实际人口、用地规模与规划规模进行对照，得出规模是否得到控制的基本结论注3，并对其深层次原因进行分析；二是对重点地区和各类功能片区的实施效果进行评估，将《规划》确定的各类地区的发展目标与现状进行对照，按照“如期推进”、“进度略滞后于规划”和“进度明显落后于规划”三类进行归纳分析，并以“实施率”的形式给出定量评价结论注4，“实施率”指标简洁直观，是本次规划评估结论中被引用频次最多的指标；三是对《规划》提出的公共设施、交通设施和市政设施的实施情况进行评估，对照评价了近350个项目，按照“如期实施”、“进度略滞后于规划”和“进度明显落后于规划”三类进行归纳分析，分别得出各类设施的“实施率”注5。  

在分别对《规划》提出的控制规模、重点发展地区、各类功能区、各类设施的实施绩效进行评价的基础上，我们又从推进空间管制、优化城市空间结构、指引全市土地资源供应、指导政府规范性文件及相关部门政策制定等方面对《规划》的实施效果做出了综合评价。  

7．近期建设规划评估框架的完善  

7.1针对近期建设规划特点，明确评估重点  

评估对象的特点决定需采取的评估框架，因此需要识别特定规划类型的本质特征。近期建设规划具有综合性和行动性的特点。综合性体现在近期建设规划作为城市总体规划的阶段性规划，是在给定阶段内整个城市建设的纲领性文件，必然涉及经济、社会、环境等方面要素，其实施也将依赖政府主导和市场机制等多种手段，其对城市建设实施究竟产生了多少影响力，很难做出绝对明晰的评估。此外由于规划内容繁多，规划评估也难以做到面面俱到，只能就其中的关键性问题进行评判和分析，本次规划评估紧扣规划的行动性特征，以地区发展和项目库等行动性内容作为规划评估重点，而不过多关注规划目标、理念、以及空间构建等内容的评估。  

从深圳实践来看，近期建设规划是由市政府主导编制的城市建设纲领和行动计划，主要是对规划期内政府需采取的与空间有关的行动进行综合性部署，而不强调对市场主导的开发建设行为的直接干预。因此在实施机制方面，尽管公众的参与和认可会形成监督力量推动规划的实施，但总体而言规划较少涉及社会公平等价值判断问题，政府内部的协同机制是重点，这也是规划评估未对诸如“正当性”等进行深入分析的原因。  

7.2针对近期建设规划特点，完善评估框架  

鉴于近期建设规划作为政府行动纲领的特点，在本次规划评估中，除评估规划实施结果外，还特别注重对规划编制程序和规划实施机制的评估。  

注重对规划编制程序的评估。传统规划评估，往往关注点只集中于规划成果（文本）本身，而较少考虑其编制背景和环境、编制过程和审批程序，但往往规划编制程序对规划的地位和作用会产生根本性的影响，作为政府行动纲领的近期建设规划就更是如此。通过回顾上轮近期建设规划编制的背景和过程，规划在行政框架内的地位和其可能发挥的作用即可有所预见，可作为判断规划实施效果优劣的背景因素。  

强调对规划实施机制的分析。学术界对于规划实施问题一直在进行讨论，如城市规划是如何作用于城市建设的、对规划实施结果如何进行解释等，本此规划评估工作从实证角度，通过规划实施机制分析，对《规划》实施结果进行了一定的分析，试图把握影响规划实施的关键要素。  

结语  

总体而言，本轮规划评估在近期建设规划评估理念、方法和分析框架上进行了初步探索，其结论也为深圳新一轮近期建设规划从编制程序、工作组织到内容框架的改进提供了参考意见，但由于资源和能力所限，仍存在一些缺憾：目前评估仍主要以规划师视角对规划内容及实施效果做出判断，而对行政人员和社会各界的反应度研究不够；规划实施机制问题错综复杂，我们试图对其进行梳理和分析，但仍深感对关键要素的把握缺少更为成熟的方法；无论如何，我们权当本次近期建设规划评估为抛砖引玉，期待规划同仁对规划评估方法有更多关注和探索，亟待近期建设规划日趋进步和完善。

注释  

1．《深圳市城市总体规划1996～2010》第一个近期建设规划的5年时限完成后，深圳开展了对总体规划的检讨及对第二个5年城市建设安排的研究工作，于2002年完成了《深圳市城市总体规划检讨与对策》咨询报告，为第二轮近期建设规划的开展提前作好了思想方法和技术手段的充分准备。  

2．深圳在2005年11月出台的《中共深圳市委深圳市人民政府关于进一步加强城市规划工作的决定》中提出：必须突出强调城市近期建设规划与国民经济和社会发展五年规划的相互衔接、相互协调，共同发挥对全市经济社会发展及城市建设的引导和综合调控作用。邹兵，钱征寒在《近期建设规划与“十一五”规划协同编制设想》一文中提出：近期建设规划与国民经济和社会发展规划构成综合协调各项城市发展建设行为的“双平台”，既避免政府各项政策和行动自相矛盾，又保证总体发展目标通过具体建设行为加以落实。  

3．《规划》提出“2005年全市总人口控制为560万人、城市建设用地规模控制为570平方公里”。实际到2004年，全市人口与用地规模分别达到597.55万和666.99平方公里，大大突破规划的城市规模目标。推动人口急速膨胀的是暂住人口，其急速增加给城市各项设施带来沉重压力。规划期末全市建设用地规模达到667平方公里，比《规划》预期规模超出100多平方公里。  

4．《规划》确定的九大重点发展地区中，如期推进或进度略滞后于规划的有五个，进度明显落后于规划的有四个，规划实施率约为55％；《规划》确定的4个改善地区和8个城中村，实施率约为50％；《规划》确定的重点功能区中，13个工业园区实施程度尚可，实施率65％，物流园区和保税区的规划实施情况不尽理想，实施率50％，居住区的实施率60％。  

5．《规划》提出需推进公共设施、交通设施和市政设施共三类重大设施建设项目350项，其中有33项实施状况未知，实际进行对照评价的317项中，实施率约60％，各类设施的实施率基本相同。

参考文献  

1.建设部．中华人民共和国城乡规划法（草案），2005-6-22  

2.深圳市规划局．深圳市近期建设规划（2003－2005）[Z]，2006-5  

3. 深圳市城市规划设计院．转型与超越[Z]，2006-5  

4.王富海，陈宏军，邹兵，施源．近期建设规划:从“配菜”变成“正餐”——《深圳市城市总体规划检讨与对策》编制工作体会[J]，城市规划，2002（12）．  

5.邹兵，钱征寒．近期建设规划与“十一五”规划协同编制设想[J]，城市规划，2005（11）．  

6.孙施文，周宇.城市规划实施评价的理论与方法[J].城市规划汇刊，2003（2）.

行政型城市规划委员会模式初探——兼论深港城市规划委员会制度

作者  周丽亚

【摘要】本文通过对城市规划委员会模式的规范性研究以及对深圳和香港城市规划委员会的典型分析，认为现阶段行政型城市规划委员会是城市规划委员会较为适当的模式选择，并进一步探讨了行政型城市规划委员会模式的特征，以为国内城市规划委员会制度完善提供参考。

【关键词】行政型 城市规划委员会 香港 深圳

Abstract: Based on the normative study to the modes of Urban Planning Committee and the positive study to the case of Urban Planning Committee in both Shen Zhen and Hong Kong, this paper emphasizes administrative Urban Planning Committee is the proper mode for Urban Planning Committee. This paper further explores the characteristics of administrative Urban Planning committee, so as to provide reference for the enhancement of China's urban planning committee system.

Keyword: Administrative Urban Planning Committee, Hong Kong, Shen Zhen

1. 城市规划委员会模式的分类

城市规划委员会作为城市规划决策改进的重要改革，对优化城市规划制度改革发挥了重要作用。目前我国几乎所有的大城市及部分中等城市均设立了“规划委员会”，部分地方立法也明确要求城市设立城市规划委员会 。由于学界对“城市规划委员会”的内涵和分类缺少系统深入的研究，现实中“城市规划委员会”在各个城市往往呈现相去甚远的地位和组织运作形式。综合相关研究成果 的结论，城市规划委员会根据职能设定可划分为四种类型：

（1）咨询型。城市政府聘请有关专家与有关行业领导组成委员会，对重大城市规划与城市建设决策提供顾问与咨询。咨询型城市规划委员会对城市规划事务干预能力较弱，技术取向是决策的主要准则。

（2）协调型。除了顾问咨询职能外，委员会还在行政框架内发挥一定的协调和斡旋管理职能，但其在政府行政架构中无明确而正式地位，也不具备行政执行能力。

（3）行政型。城市规划委员会由城市政府依法设置，在咨询审议职能之外，对部分事项具有最终审批权，同时可具有一定的执行和监督权力。此类城市规划委员会具有较高的决策权威，其决策为须执行的行政决策。

（4）立法型。城市规划委员会由权力机构委任，其所作决策代表全体人民利益，即相当于城市规划领域的“议会”或者“人民代表大会”，效力高于行政决策，不仅监督行政机构，并且能对其发号施令。政治性高于技术性是此类城市规划委员会的特征。

国内多数城市采用的是仅起顾问和咨询作用的咨询型城市规划委员会模式，上海等少数城市的城市规划委员会具有协调职能，深圳是国内行政型城市规划委员会的典型代表，实行区划的美国城市则具有立法型城市规划委员会特征。

城市规划委员会“咨询型－协调型－行政型－立法型”的模式序列，在决策效力上呈现由低至高的趋势，在决策准则方面由纯“技术”到“技术＋行政＋政治”综合取向的过渡，也体现了城市规划决策向民主化迈进的不同阶段。

城市规划委员会采取的制度模式，需要契合各城市现时的城市规划体制环境，保守的制度选择自然无法顺应城市规划决策科学性和民主性要求，但过于超前则可能会造成欲速则不达的窘境。城市规划委员会的地位仅仅限于咨询和顾问性质，不能对决策造成足够影响力，最终沦为可有可无环节可能造成的问题，已经在以往的研究中进行过充分探讨 ，因此无论是咨询型还是协调型城市规划委员会，均不足以作为理想的城市规划委员会制度模式。行政型城市规划委员会模式是对咨询型和协调型委员会模式的拓展，现阶段国内大中城市采用行政型城市规划委员会模式是较为恰当的选择，能够较好地兼顾决策民主化的要求和现实的体制环境。立法型城市规划规划委员会尽管能够较充分地体现民主原则，但同时也具有较高的风险，对此密尔在《代议制政府》的专著中有精彩的论述，密尔的观点对建立完善的行政型城市规划委员会制度也有重要启示意义。

2. 密尔的“代议”理论对行政型城市规划委员会制度建构的启示

根据密尔的观点 ，代议制团体体现的是全体人民或大部分人民的权力，这种决策形式在操作上也存在致命的风险，因为“权力”可能被随意使用，造成“无经验人士”裁判“有经验人士”的悲剧。密尔说，在英国“可能是由最有资格而且具有各种设备和手段的权威审慎起草的，或者由精通该问题的人们组成的、多年从事于考虑和钻研特定措施的特别委员会起草的法律草案”，却不能得到通过，因为“下院不愿意放弃用他们的笨拙的手加以修修补补的宝贵特权”。也就是说，对解决高难度的技术问题来说，采取代议制方式，将决策权交由代表“人民”权力却不了解技术的团体可能承担较大的风险，城市规划正属于此类。由于城市规划决策具有较高的专业性和技术性，决策时若对政治因素考虑过重，则可能减低决策对技术理性考量的程度，从而对决策结果产生严重不良影响。

根据密尔的观点，好在“这项弊病，就政府法案而言，是可以补救的，并且在某些代议制政体中已经作了补救，办法是允许政府派所信任的人代表出席两院，有权发言但无权表决。” 对于立法此类要害事项，密尔还提出了更好的建议“任何适于高级文明状态的政府，将会有一个作为政府重要成分的小团体，在人数上不超过内阁成员，作为立法委员会负责制定法律。如果我国的法律能得到修改并纳入连贯的形式（肯定不久将会这样），实现这一任务的法典编纂委员会应继续作为一项永久制度来监督这项工作，防止其退化，随时作进一步的改进。谁也不会希望这个团体有权自行制定法律，因为委员会将仅仅体现创设法律方面的智慧因素，议会将代表意志因素。”

密尔的上述论断蕴涵了两个要点：一是“政府派所信任的代表”，二是一个代表着专业素养且能持续跟进工作的“作为政府重要成分的小团体”，此安排可以兼顾决策的合法性和合理性。密尔的论断启示出具有高度民主化特征的行政型城市规划委员会运作模式：隶属行政架构、向城市政府负责的委员会，代表着技术、社会和政治力量的非公务人员为决策者，由政府进行必要的引导并提供充足的技术支持，委员会决策有望较好地满足技术、行政和民主的多方面需求。事实上香港城市规划委员会正是此类模式的经典案例，实践也证明这是一种有效运作的城市规划委员会模式。

3. 行政型城市规划委员会模式的典型——香港经验及启示

对照前述的关于城市规划委员会分类原则，深圳和香港的城市规划委员会均属“行政型”城市规划委员会。香港规划委员会定位于行政架构内部，在制度设计中蕴含了密尔理论精神，加上对规划上诉等在内的监督机制的规定，较好地解决了行政权力缺乏制约和监督的问题。深圳城市规划委员会制度借鉴自香港，成立以来在国内学术界得到了关注，研究表明其最根本的弊端仍在于缺乏有效约束下的行政力量对决策的过强主导，未能充分体现民主制原则。针对性地对比深港作为行政型城市规划委员会的制度设计差异，可为以深圳为代表的采用行政型城市规划委员会模式的内地城市提供重要借鉴。

深港两地城市规划委员会均具有显著的行政型特征。深港两地的城市规划委员会都是由立法机关授权，由行政当局委任，并且向行政当局负责的机构。在法定规划的决定权限方面，深港两地略有不同，深圳城市规划委员会拥有最终的审批权，而香港城市规划委员会的决议需要 “提交行政长官会同行政会议”最终通过。

在委员构成和决策方式方面，深港两地城市规划委员会的委员构成都以非公务委员为主体和专业技术背景的委员为主体，但在公务和非公务委员的比例及表决权、非公务委员背景选择方面差异较大。香港城市规划委员会委员构成中，除主席和副主席外，官方人员与非官方成员的比例为5：33，城市规划委员会中官方人员的主要职责在于提供必要的信息。法例明确规定城市规划委员会的成员均以个人身份而非组织身份委任，目前公务委员为主要政府部门的首长（环境运输及工务局、房屋署、民政事务总署、环境保护署、地政总署五部门局长或署长）。从2000年香港城市规划委员会成员构成看，非公务委员包括规划技术相关专业人士、法律社会界人士和工商界人士，其中主力是专业技术背景人员。香港城市规划委员会议程安排自由讨论和举手表决，以简单多数为决定规则。一般而言，城市规划委员会主任不参与表决，只有在赞同和反对的双方票数相同、争执不下时，主任才投出关键的一票。

深港城市规划委员会委员构成及表决方式对比

公务/非公务委员比例 公务人员职责 委员会主任（主席）的设置和权力 备注

深圳 14：15 代表行政部门；

参与投票。 市长担任主任；

参与投票。 公务委员尤其是主任对会议具有决定性影响；

非公务委员在信息掌握方面居于劣势，投票被动。

香港 5：33 代表个人；

提供信息。 规划与地政局秘书担任主席；

一般不参与投票。 公务委员以提供信息为主要目的；

非公务委员人员占绝对多数，并发挥决定性作用。

在对城市规划委员会决策的申诉和挑战机制方面，深圳市的相关规定较为欠缺，没有明确可对深圳城市规划委员会最终决策进行申诉的途径 。香港则规定了多层次、多渠道的公众意见申诉途径。香港城市规划条例经修订（2004年）后，公众在法定图则和规划申请过程中，拥有更多表达意见和质询机会。如果公众对于最终处理结果不满，可以向与城市规划委员会平级的另外一个委员会——上诉委员会提出上诉。上诉委员会是由特首委任的，是独立于城市规划委员会的，专门针对“申请人如因规划委员会在根据第17条所进行复核的决定而感到受屈”的情况，而在申请人和城规委之间进行裁决的机构，上诉委员会对规划的裁决是行政框架内的最终决定。在行政框架之外，申请人还可进行“司法复核”，即是运用司法手段，对于规划的行政运作体系提出挑战。

如前所述，深港两地城市规划委员会均采用行政型城市规划委员会模式，但制度设计和运作效果却存在较大的差距。在委员构成、议事规程和监督机制等方面，香港作法均可作为深圳提供参照。

4. 行政型城市规划委员会制度面临的困惑和思考

根据对行政型城市规划委员会的规范性研究，以及对采用了行政型城市规划委员会模式、但制度安排有所区别的深圳和香港城市规划委员会的对比分析，行政型城市规划委员会模式的典型特征是其兼具行政性和独立性，两者之间的相互交织、相互作用甚至冲突的关系决定了行政型城市规划委员会制度设计时将面临的冲突和困惑。

4.1 城市规划委员会与政府的关系：依存的必要和脱离的冲动

在我国这样一个有着数十年计划经济历史的集权制国家，政府长期处于政治、经济和社会生活的核心，尽管当前在公共决策中推进更广泛的民主化和公众参与是改进公共管理的必要途径，政府顺应形势作出了一定权力让度，但是以不放弃最低限度的控制力为前提的。同时城市规划是典型的公共事务，即使城市规划委员会作为独立决策机构得到成立，可对政府权力制衡发挥一定的作用，却仍必然受到行政力量的干预。再加上城市规划委员会的运作必须以政府所提供的资源作为依托，才得以有效履行职责，更加剧了城市规划委员会依附于城市政府的现实。

深圳城市规划委员会制度则更明显地体现出行政主导的特征，尽管法规确立了深圳城市规划委员会以非政府成员占多数，但行政力量对决策的影响处于绝对优势：公务委员代表本部门利益，在城市最高行政长官（城市规划委员会主任）权威的影响下，“领导定调、大家附和”的传统官僚决策方式为公务委员所沿用，决策中的长官意志难以避免；尽管规划委员会以非公务委员代表占多数，但这些非政府成员代表多数也就职于与政府部门联系密切甚至具有利益关系的企业或机构，独立的非政府组织或社区团体代表较少；非公务委员并不明确对某特定集团或阶层负责，在规划审议与与政府立场冲突时缺少对抗动力，加上信息获得方面的缺失，难以成为决策意见的主导者；城市规划委员会的审议议题由规划主管部门初拟审议意见、城市规划委员会审议通过的做法，存在着关键信息在过程中被扭曲的风险。

即使在制度完善运作规范的香港，城市规划委员会与行政架构也存在着高度依存关系。城市规划委员会委员由特区首长——最高行政长官任命，尽管其可以相对超脱于规划主管部门决策，但并不能逾越特区政府。在香港城市规划委员会会议的表决中，公务人员在数量上处于微不足道的地位，但非公务委员的决策却受到行政力量的牵制：作为城市规划委员会支撑性机构的规划署是政府规划行政主管部门，城市规划委员会委员决策所必须的信息完全需由规划署提供，信息提供的完整性、导向性会直接影响决策（规划署的相关人员远较各个委员更加深殷事件中的利害关系，有潜在机会通过对信息传递的引导来促成符合其部门利益或政府立场的决定）。

为促进城市规划决策的民主化，城市规划委员会应作为相对独立的议事机构进行决策，对政府进行有效的监督和约束。但城市规划委员会的运作需要由政府为其提供物质、信息、技术保障等支撑条件，其决策难免被烙上浓重的“行政”痕迹。从实际操作来看，无论是深圳还是香港的城市规划委员会，平衡这种既依存于政府又需要与政府保持距离的关系都存在较高的难度，这不能不说是城市规划委员会尤其是行政型城市规划委员会制度面临的困惑之一。

在对这种依存与独立关系的处理方面，香港城市规划委员会通过制度设计层面已经相对完善，以深圳为代表的国内城市规划委员会存在的突出问题是独立性不足，难以较好地体现民主原则。应大力加强非公务委员对决策影响力，削减公务人员的决策权力，转而通过政府提供充分技术信息支持的方式配合城市规划委员会的独立决策，更好地实现规划决策和规划行政的分离。

4.2 艰难的民主化步伐：积极面对还是适度保守

行政型城市规划委员会作为行政框架内具有一定独立性的决策机构的定位，使其在迈向民主化的进程中将面对“积极面对还是适度保守”的困惑。

城市规划作为公共事务，其决策与行政体系关系密切，城市规划委员会无论采取何种制度模式，与行政机构之间“依存的必要和独立的冲动”的困惑都将存在。不容忽视的是，官僚机构对“民主”和“监督”有本能的反抗和抵触，政府适度保守的本能倾向，自然映射于城市规划委员会的制度设计。政府从自身利益出发，并不愿意承担信息公开可能导致的成本和风险，可以影响效率为借口而忽视公众参与意愿。若如此，城市规划委员会可能成为一个声音微弱的政府附庸机构，无法满足社会的高度期望，违背规划决策的民主化原则。

同时作为与相对独立机构的城市规划委员会，公开、透明、公正决策是其追求目标，应加强决策的科学化和民主化程度，对政府施行有效的制衡和监督。

面对上述困惑，需要以兼顾民主化需求和行政可操作性为原则，进行合理的制度安排。既避免保守的“闭门决策”、甚至回归行政力量主导的走回头路的作法，也需避免不顾实际、不讲手段地推行民主决策“大跃进”可能招致的适得其反后果。现阶段国内城市规划委员会普遍面临的是过于保守、民主化程度不足的问题，改进现有城市规划委员会制度，从操作层面需要作出积极的努力：针对目前规划决策中的各方信息严重不对称的情况 ，通过适当安排，使各方信息得到充分反映、互通和整合，大大提高城市规划决策相关信息的透明度，为决策的科学性和合理性提供支持；针对目前城市规划委员会仅限于少数精英们闭门决策可能造成的公众的漠视、疑问或抵触问题，应提高决策过程的公开和透明度，通过增加公众参与的环节，加强决策过程中的公众参与和互动；探索规划上诉等对城市规划决策进行申诉和挑战的制度安排，完善规划决策的监督监察机制。

4.3 松散的委员会制：勉为其难的激励和约束机制

与城市规划委员会的地位相配合，城市规划委员会委员由政府首脑、学界泰斗、业界精英等构成，以高水准的头脑风暴激发智慧火花，确保城市规划委员会决策的权威性。以深圳市为例，城市市长亲自承担深圳城市规划委员会主任，非公务人员多是各大研究机构、高校、行业协会推荐的各领域专家。但是，高规格的委员构成并不能保证其高水准地履行职责。

正是由于城市规划委员会委员均为重要人士，角色众多、工作繁忙，组织达到规定人数规模的会议都相当不易。香港城市规划委员会定期召开会议，规定召开会议的最低人数规模为5人，即使如此，组织工作仍具有难度。深圳城市规划委员会缺乏明确刚性的会议召开规定，采取不定期召开会议的方式，往往需要随市长议程安排推迟会议时间，平均每年召开1－2次城市规划委员会会议。

委员会制作为一种集体决策的制度，在一定程度上很难避免部分成员不负责任、滥竽充数。城市规划委员会中，毕竟是由集体、而不是某个人为最后决策负责，这种“责任扩散效应”使可能的决策失误难以问责。以专家身份参会的委员，无需为维护抽象的“公共利益”而竭尽全力，个别异议难以影响最终决策，对抗政府还存在着潜在风险。在国内城市规划委员会中，除了作为公务委员的市长和政府部门代表（可能主要也是为了部门利益），非公务委员选择消极的附和方式是较为稳妥的策略。

由于集体决策形式下个人专业成就难以充分体现，缺乏可操作的委员业绩评价标准，也很难制订与委员们的责任和权利对等的规则，因此难以对城市规划委员会委员实行有效的激励和约束机制。即使在香港，也只是通过利益申报机制对委员予以提醒，自觉和操守才是委员履行职责的基本动力。加强对城市规划委员会委员激励和约束的有限努力包括：通过舆论等手段提升委员们的荣誉度，激励委员积极履行职责；通过建立委员档案制度使他们的行为具有追溯性；对委员定期进行信用评定，防止可能的懈怠甚至与利益集团暗中交易行为等。

对城市规划委员会的职责履行情况也需要进行监督和监察，采取定期述职的做法非常必要。同其它机构一样，城市规划委员会需要就自己的职责范围，定期向其委托部门进行计划和总结，避免只有职责而没有目标，只有指令而没有检讨的虎头蛇尾的作法。

5. 结语

行政型城市规划委员会是现阶段较为契合体制环境的组织模式，香港规划委员会则是这一模式的典型。行政型城市规划委员会与行政架构之间若即若离的关系，使其难免摇摆于保守和激进之间，加上委员会制本身特点，理论上完善而高效运作的制度设计是不存在的，但认清行政型城市规划委员会制度模式的特征非常重要，它使我们能够辨明所处的位置、所面临的问题和努力的方向，同时也激励更积极的探索和总结。

国内在行政型城市规划委员会制度建设方面仍处于初创阶段，作为改革前沿的深圳城市规划委员会制度借鉴于香港，但并没有学到香港规划委员会制度的精髓，在继续消化吸收香港经验方面还有广阔空间。香港经验，尤其是制度设计的系统性和操作性，同样也值得其它城市关注和参考。

规划海鲜27期 | 回归城乡规划建设空间管理职能，强化城乡规划实施效用

编者按 

如何理顺我国当前的空间规划体系以推动空间治理现代化，如何重新认识城乡规划的地位和作用以促进新型城镇化建设，是近年来规划改革的主要线索和热门话题。我们的主要观点是：国土规划与城乡规划分层运作，以完善新型城镇化下的空间资源治理体系。接下来的几期规划海鲜将连载关于这一话题的见解，从对“三规合一”的检讨开始，提出以国土规划为工具统领各类空间规划的设想，最后从实施效用角度呼吁城乡规划回归其城乡建设管理使命。今天是第三篇《回归城乡规划建设空间管理职能，强化城乡规划实施效用》。

在空间规划体系改革的思路上，理乱麻不如挈一结。不妨以已有工作基础和实践经验的国土规划作为“顶层空间规划”，与城乡规划在规划空间、规划要素和管理内容等方面分层运作。在这一体系设计下，城乡规划回归其建设领域专项规划的本位但不应失语，应当发挥其专业经验和技术队伍的强项，继续改革创新。

在我国过去三十年的快速发展过程中，城乡规划发挥了巨大的作用。现在反思，这作用“大”不等于作用“好”，一方面，当前城市运营中很多问题与规划的缺位、失位、越位有关，另一方面，规划的可操作性和实施成效也广为人诟。但不可否认的是，在这三十年过程中，我国培养了一支强大的城市规划管理和设计队伍，若论对于城市建设空间的理解和规划管理，其他专业部门和专业队伍都无法取代。

在原有各类规划各自为政却又争夺统领地位的情况下，城乡规划的内涵和效用被主动或者被动的放大，进而偏离其真正能发挥作用解决问题的领域。一个典型例子就是城市总体规划越编越厚，社会经济、生态环境无所不包，全身挂满饰物，已经成为资料性的百科全书而非实操性的施政工具，政府或行政部门使用时一片茫然。确立国土规划的“顶层空间规划”地位后，城乡规划应当返回其最有技术积淀、最有话语权的城市布局、用地功能、空间设计和建设统筹上，真正承担其城乡建设管理的有效使命。

国土规划与城乡规划的分层运作有三大涵义，一是规划空间的全域性和重点性分层，二是规划要素的全局性和局部性分层，三是管理内容的指导性和操作性分层。

在规划空间区分上，国土规划是一个行政区域或者特定区域全域全要素的规划，其规划范围应当为行使行政管理事权的整个区域；而城乡规划则严格按照《城乡规划法》的要求回归到“规划区”这一概念，在符合国土规划的前提下，对“因城乡建设和发展需要，必需实行规划控制的区域”进行更细化的规划。

在规划要素区分上，国土规划更侧重于整体上资源开发与保护的协调，更为综合全面，这其中包括了水利资源、矿产资源、生态资源等更为广义的国土资源；而城乡规划则关注土地（尤其是建设用地）、建筑、景观、交通、设施等与人的日常生产生活紧密结合的空间要素。

在管理内容上，国土规划基于其战略性和统领性地位，更多的应当是对各类空间提出不同的管治要求并将其落实到空间边界，其内容偏向原则性和指导性；而城乡规划则应当在其规划区内，针对开发建设安排和具体项目部署对空间进行细分设计并提出操作指引，直接指导具体空间管理。

即便通过分层运作解决当前规划与谁协调、怎么协调的难题，也并不意味着城乡规划在回归本位后可以固步自封。规划权威地位的被藐视、规划自由裁量权的滥用、规划本身实施手段的匮乏等等，依然影响着人们对城乡规划的认识，进而影响着其作用的发挥。因此，一方面在规划本身的技术方法上，要结合政府行政手段和市场运行规律进行改革完善（例如容积率奖励），设计出有效的规划实施方法；另一方面则需要规划编制审批程序的公开、公平、公正来树立规划的“城市理想”地位，形成广泛的共识，作为政府和社会各界共同的行为准则。起码，政府不能把自己编的规划视为私物，自说自“画”，或者朝编夕改。

十八大以来，国家明确了市场在资源配置中的决定性作用，市场经济改革的力度和广度将进一步加大，这必然意味着对政府行政管理和市场调控能力建设要求的提高。空间资源的配置和管理是我国各级政府基本的行政事务，也是市场调控的重要手段，同时从生态文明意义上讲，也关系着可持续发展的大局。空间规划体系不健全，各类空间规划不协调，不仅给市场散布了混乱无序的信号，不能引导市场资金合理有序地投入到城镇化建设中来，而且造成了生态环境、城市病等一系列事关社会整体进步和民生福祉的重大问题，进而拷问着当前改革阶段政府执政水平。在空间规划体系改革的思路上，理乱麻不如挈一结，在法制准备不完善、区域发展条件差异极大且政府治理能力不一致的情况下，与其分条梳理各类空间规划的行权边界，不如以已有工作基础和实践经验的国土规划作为“顶层空间规划”，提纲挈领，统筹各类空间资源安排，现有类型其他空间规划作为其下层级规划，在各自专业领域进行细化落实。在这一体系设计下，城乡规划回归其建设领域专项规划的本位但不应失语，反而应当发挥专业经验和技术队伍的强项，在继续改革创新的基础上，强化对建设空间的有序治理和精细设计，从而在“依法治国”的大语境下，实现真正的依规治城，依规治乡。

规划海鲜26期 | 以国土规划为工具，统领各类空间规划， 促进规划协调共赢

编者按 

如何理顺我国当前的空间规划体系以推动空间治理现代化，如何重新认识城乡规划的地位和作用以促进新型城镇化建设，是近年来规划改革的主要线索和热门话题。我们的主要观点是：国土规划与城乡规划分层运作，以完善新型城镇化下的空间资源治理体系。接下来的几期规划海鲜将连载关于这一话题的见解，从对“三规合一”的检讨开始，提出以国土规划为工具统领各类空间规划的设想，最后从实施效用角度呼吁城乡规划回归其城乡建设管理使命。今天是第二篇《以国土规划为工具，统领各类空间规划，促进规划协调共赢》。

借鉴日、韩、德等国规划体系中有关国土规划的做法和经验，结合国土规划在我国的发展历程，提出了我们对国土规划作为“顶层空间规划”的设想和建议，通过国土规划自身体系上的垂直衔接和层层传递，有效落实上级政府各个方面的宏观管理要求，并作为同一层次其他空间规划的依据，以省却当前各类规划既要服从当地的综合性规划，也要同时服从本类型上位规划的弊端。

“三规合一”无法解决空间治理令出多门的问题。相较将几个不同类型不同侧重点的规划强行糅合在一起，对整体空间规划体系的改良可能    是更有效的方式。例如，确定一个能够在更高层次全方位、全要素确定空间资源总体安排的，具有战略和统领地位的“顶层空间规划”，各类空间规划依此按类型分别细化落实，从而实现促进规划协调、理顺规划体系的目的。国土规划或可堪此任。

许多国家的规划体系中都设有对全国及主要区域空间协调发展管理的战略性和指导性的规划类型。西方国家多为全国层面的空间总体规划或政策，如德国的联邦国土整治纲要，日、韩等国则称为国土规划，此类规划的主要任务为制定空间整体发展战略，以协调国家和地区经济发展与人口、资源、环境为宗旨，以国土资源的综合开发、生产力的合理布局、生态环境的综合整治与保护为主要内容编制国土空间开发方案，并指引协调各区域空间规划和各专业部门规划。

以日本为例，日本政府为了防止和纠正市场失灵、解决国内区域差异问题，协调中央与地方之间、部门之间以及地方之间的利益，先后制定了5次国土综合开发规划，并在《国土综合开发法》中明确提出国土综合开发规划的目的为:“以国土的自然条件为基础，从综合考虑经济、社会、文化等相关政策的角度出发，谋求对国土的综合利用、开发和保全以及产业布局的合理化，同时，为提高社会福利做出贡献”。日本的国土综合开发规划主要内容涉及整体资源配置、区域城乡布局结构、产业发展战略和布局、区域性公共基础和服务设施配置等总体层面的战略安排和政策措施制定，并确定指导区域发展基本方向的策略。通过对以上内容的安排制定，国土规划在区域发展中起到了重要的协调作用，并引领形成了一个明晰完善的规划体系，而城市规划（都市计划）等则作为下一个层面的专业部门规划，对专项要素进行区域性细化和具体的统筹管理。

国土规划在我国并非新鲜事物。早在1980年代初，国家就在建委设立国土局，要求有步骤、有领导地开展国土规划工作，并在京津唐等地区开展了试点。而后这一工作划归国家计委主管，国家计委出台了《国土规划编制办法》，在全国各省（区、市）和重点区域全面展开国土规划工作，并推进到地市和县级行政单位。由于多种原因，到1993年，这一阶段工作告一段落，很多已编制完成的国土规划，包括《全国国土总体规划纲要》都没有正式获批或者实施。

国土资源部成立之后，2001年又开始了新一轮的国土规划工作，首批确定了天津和深圳两个试点。此后，又增加了辽宁、新疆、广东作为试点省份（后新疆因故未开展）。这一轮规划在技术准备上更加充分，编制内容也更加全面完善，对国土整治提出目标与方案，对经济、社会、人口、资源、环境诸方面的关系协调进行了综合筹划。在当时市场经济发展大潮下，引发了学界和业界对国土规划和宏观规划体系协调的思考和讨论。诸多参与这一规划工作的人士纷纷提出基于国土规划的推广和实施，理顺发改、国土、建设三个部门宏观规划之间的关系，建立协调统一的空间规划管理体系，进行空间分层管理，并将其与行政管理体系和管理权限紧密结合。国土规划作为一个国家或地区的综合性、战略性的空间规划，其所具有时间的长远性、内容的综合性和地域的广泛性等特点在当时已经为各方面所认同。

遗憾的是，国土部门在我国与建设部门一样，被理解为专业部门，相关的法制建设也没有跟上，国土规划尚未有法律地位，国土规划最后未普及推广，相应的设想也仅停留在学术讨论层面。

我们理解，上述的“顶层空间规划”应当从现有类型规划的桎梏中超脱出来，是全域全要素的空间规划，不仅包括社会经济的布局，而且包括资源、环境、土地、矿产、水域等各类有地理属性要素的管理，涵盖当前运作的主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划、产业布局规划、生态环境规划、交通规划、旅游规划、水利规划、矿产资源规划等规划内容，统领协调各项空间要素的安排，从而为各个下层次、专业类空间规划提供纲领性基础。国土，从广义上讲，包括了由各种自然要素和人文要素组成的物质实体，是国家社会经济发展的物质基础或资源、国民生存和从事各种活动的场所或环境，其概念更具综合性和统领性，因此，国土规划作为这一“顶层空间规划”，名正而言顺。

结合我国实际，国土规划的主要功能是对广义的全域空间资源进行整合，包括对土地、水系、森林、矿产等各项国土资源的统筹安排和管理，以协调经济社会发展和资源、环境问题为导向，制定总体层面土地、城乡、产业、生态环境、服务设施和基础设施等方面发展建设的战略和策略，作为一个中长期的综合性空间规划，将涉及空间的各专业规划统合在其整体的引导控制之下，实现各类规划的协调。在其自身规划编制体系上，日本的国土规划分为全国综合开发规划、都府县综合开发规划、地方综合开发规划以及特定区域综合开发规划四种类型，德国的空间总体规划体系包括联邦、联邦州和地方3个层面，韩国国土规划体系则反映出韩国的行政体系，包括国土综合计划、道（相当于省）综合计划、市与郡（相当于县）综合计划、地域计划（特定地区）。根据我国的行政垂直事权划分，国土规划可以以行政区为依据划分层次，从全国到省、市、县逐级向下分解，层层落实，也可以增加特定区域的国土规划（如长三角、珠三角或特定的流域经济区等）作为补充，在满足自上而下指导关系的同时，进一步发挥地方主体的作用。通过国土规划自身体系上的垂直衔接和层层传递，有效落实上级政府各个方面的宏观管理要求，并作为同一层次其他空间规划的依据，以省却当前各类规划既要服从当地的综合性规划，也要同时服从本类型上位规划的弊端。

规划海鲜25期 | “三规合一”的误区与难点

编者按 

如何理顺我国当前的空间规划体系以推动空间治理现代化，如何重新认识城乡规划的地位和作用以促进新型城镇化建设，是近年来规划改革的主要线索和热门话题。我们的主要观点是：国土规划与城乡规划分层运作，以完善新型城镇化下的空间资源治理体系。接下来的几期规划海鲜将连载关于这一话题的见解，从对“三规合一”的检讨开始，提出以国土规划为工具统领各类空间规划的设想，最后从实施效用角度呼吁城乡规划回归其城乡建设管理使命。今天是第一篇《“三规合一”的误区与难点》。

国民经济与社会发展规划、城乡规划和土地利用总体规划这“三驾马车”合并在一起并非易事，在机制、体制、法制均未准备好之前，“三规合一”的可操作性明显很弱，只能限于技术性层面。从目前“三规合一”的已有实践来看，也大致如此：趋于表面化的规划内容表达上的衔接和程序上的并联，还未能触及空间管理体系的根本矛盾和问题。

全文1500字，阅读需要3分钟

谈及规划协调问题，不得不点出对地方规划意义最大的“三驾马车”——国民经济与社会发展规划、城乡规划和土地利用总体规划。这三个规划对于城镇化和城乡空间发展关系最为密切，且都由地方政府组织编制，理应相互协调、互不干扰而各有侧重，但实际操作中以部门为主的方式，导致规划在编制内容和实施管理中缺乏有效衔接，难以形成实施中的合力。为此，学界和业界提出“三规合一”的设想。

此后，多地开始了“三规合一”或类似概念的试点尝试和探索研究，“三规合一”进入了正式的起步阶段。2013年习近平总书记在中央城镇化工作会议上指出：“在县市通过探索经济社会发展、城乡、土地利用规划的‘三规合一’或‘多规合一’，形成一个县市一本规划、一张蓝图，持之以恒加以落实”，《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》第十七章明确提出“加强城市规划与经济社会发展、主体功能区建设、国土资源利用、生态环境保护、基础设施建设等规划的相互衔接，推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等‘多规合一’”，正式明确了国家对于规划体系整合的改革要求。2014年8月，发改委、国土部、环保部、住建部联合下发了《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，正式开始推进“多规合一”。

然而，如何理解“三规合一”，在哪个规划基础上进行融合，各部门的意图尚不一致。例如，住建部提出的“以城乡规划为基础、经济社会发展规划为目标、土地利用规划提出的用地为边界，实现全县（市）一张图”；发改委则始终强调国民经济和社会发展规划、主体功能区规划等发改主导的规划应在“三规合一”或“多规合一”中占据首要地位；包括环保部也提出应首先编制城市环境总体规划，作为一项基础性、先导性、前置性与制约性的规划参与到“多规合一”之中。同时，实际操作中也存在着怪象。有的省份三规合一工作由发改系统主导，有的由规划建设部门主导，有的则由国土部门主导。看似试点试错，实则也反映这项工作推进中的无奈。

从法律依据上说，国民经济与社会发展规划由宪法规定（宪法明确了政府要编制和执行“国民经济和社会发展计划”），其地位理应最高；而城乡规划和土地利用总体规划则由法律确定（前者为城乡规划法，后者为土地管理法），效力次之。而像主体功能区规划目前连法律依据都没有。在依法治国大语境下，法律的依据不仅确定了这些规划的从属关系，反过来也在告诉我们，这些规划无法真正“合体”。

无法合一，那么重点就在于技术层面的内容衔接和协调了。然而就连这一点也似乎很难做到。几个规划的编制时限和审批程序不一样，同步编制同步完成几乎不可能，更为重要的是，由于规划垂直事权的划分，地方政府虽有地方规划的“事实”决策权，但没有土地使用决策权，这使得停留在地方政府层面的几个规划内部协调更像是“小孩子过家家——自己玩”了。

简言之，“三规合一”的提法和做法存在着一些难以回避的问题：

（1）体制——明确各级政府事权范围，化解部门间权益冲突，应该是“三规合一”得以实现的前提，而非实施的结果；

（2）法制——“三规”法律地位不同，贸然“合一”缺乏法律基础，涉及大规模法律修订；

（3）机制——“三规”形式上的一元化，会打破原有已成熟的规划实施机制，未必能立即意味着行政效能的提高。

在机制、体制、法制均未准备好之前，“三规合一”的可操作性明显很弱，只能限于技术性层面。从目前“三规合一”的已有实践来看，也大致如此：趋于表面化的规划内容表达上的衔接和程序上的并联，还未能触及空间管理体系的根本矛盾和问题。即便已有统筹的规划决策机构（如顺德的发展规划和统计局、云浮的规划编制委员会）出现，但受制于各类规划背后强大的体系力量，其效果仍有待进一步观察。

近代东北城市规划的空间形态元素

行动探索 | 中新天津生态城近期行动规划（2016~2020）

THE RECENT ACTION PLANNING OF SINO-SINGAPORE TIANJIN ECO-CITY 

中新天津生态城近期行动规划（2016~2020）

项目类型：总体规划
项目地址：天津滨海新区
项目规模：150.58 平方公里
开始时间：2015年6月——2016年6月
设计团队：蒋峻涛、刘泽洲、刘晋文、杨丽娜、任福艺、闫广博、宋兆娥、刘隽、常书欢、雷静、赵春升

全文2000字，阅读需要4分钟

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项目背景

中新天津生态城经过5年多的发展，从一片滩涂建成初具氛围的宜居新城，2014年天津滨海新区启动行政调整，通过三区合并将滨海旅游区、中心渔港经济区并入中新天津生态城管理范围，面积由原来的30平方公里扩展到150平方公里。

从新城发展历程角度，生态城呈现依赖固定资产投资拉动、人口导入滞后空间建设、产业造血功能严重不足等特征；与此同时也面临着内外形势的不确定性。迫切需要对于生态城发展做一个全面系统盘点，结合新形势重新梳理近远期发展思路，指导下一步开发建设。

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规划思路与主要内容

以“行动规划”理念搭建愿景与操作之间的桥梁。

（一）目标谋划——精心定位、细化目标

结合中新生态城“三跨越，两翻番”的考核目标，按照新城建设规律，对GDP目标进行分解，细分落实到住宅建设、基础设施、民生项目以及产业项目四大板块，通过搭建模型对分解指标分解进行修正。

住宅类建设目标：市场总量稳定的前提下，销售量反推住宅固投额度；
基础设施类建设目标：现状整体建设超前，维持建设品质的基本投资额；
民生类建设目标：保障优质生活配套服务需要每年维持的稳定投入；
产业类建设目标：有一定造血门槛的产业投资额。

（二）路径策划——立足现实，汇聚动力

从“人、业、城”的角度全面评价生态城，目前处于“居住功能独大、配套功能较弱、产业功能缺乏”的固定资产投资拉动十分明显的新城初级阶段。规划从把握“人、业、城”平衡度的角度出发，谋划发展路径。

1.紧抓五大优势，把握三大机遇

五大优势：中新合作、国家首个绿色发展示范、京津冀核心区唯一成规模滨海生活岸线、景观环境优美、土地资源充足。

三大机遇：绿色发展引领的国家转型、对外开放新格局、京津冀区域格局重构。

2.汇聚多元动力，实现紧凑发展

无缝对接区域核心，改善交通条件。
挖掘自身独有特色，实现多元发展。
引导功能、人口与服务的重点集聚。

3.紧抓国际交流与创新示范两条主线

构建以中新合作为基础的国际交流合作平台；
打造以绿色生态为特色的高端创新平台示范。

4.突出三大特色，实现三大匹配

突出三大特色：滨海特色、生态特色、人居特色。
三大匹配：空间供需匹配、公共与市场匹配、投入与产出匹配。

（三）空间规划——强化4个导入2个支撑

1.TOD—交通导入策略：内通外联，优化轨道站点周边综合开发，充分发挥轨道带动效应，有序推进城市道路建设。

2.SOD—服务导入策略：建设学园城市——打造儿童友好城市；完善居住公服配套类型，由单一向多样带动转变；引导大型商业项目景点化、娱乐化打造。

3.EOD—环境导入策略：通过强化体功能、优化生态本底、完善绿道建设以及策划系列城市活动，建设京津冀地区最美滨海生活岸线，实现生态城环境品质的整体提升。

4.IOD—产业导入策略：梳理识别“十”字形创业服务走廊，打造“两心、一片、多园区”的产业空间结构。

5.市政配套策略：抓源头、保供给，有序推进水、热、电等设施建设。

6.土地开发策略：结合土地价值分析，实现社会经济发展与空间开发相匹配，从容控制供地节奏，确保土地效益持续释放。

（四）近期建设计划——形成操作项目手册

形成八大重点开以及年度项目手册。

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创新特色

（一）将行动规划的实践应用到一个相对独立完整的管委会行政单元

行动规划的实践其实是需要相对苛刻的客观条件，中新生态城作为管委会其行政边界相对清晰，行政操作、效果以及反馈流程较短，是行动规划实践的理想对象，本次规划做了一次完整的行动规划尝试与探索，并且协助甲方建立了系统的新政评估与反馈机制。

（二）将行动规划的理念应用到一个由规模扩张向产城融合过度的新城

城市规划本质上是一项协调工作，是协调社会经济、空间条件、市场需求以及行政考核等众多要素平衡发展的平台；由于多数地区一手数据缺乏系统统计，而常规规划编制很难完整的对众多因素的内在联系做出系统评估与分析。而中新生态城由于处于规模扩张向产城融合过度阶段，发展情况相对单一，且数据平台较为完善。本次规划尝试探索行政考核要求、发展目标、固定资产投资、GDP以及用地效益等众多要素的内在联系及规律，实现产业门槛、市场需求、空间供给以及社会效益等要素耦合分析。

（三）以行动规划的理念搭建行政考核要求到具体实施项目的路径

将五年计划分解为年度计划，通过固定资产投资以及土地供应与产出效率校核社会经济发展目标；将年度计划分解落实到各类开发项目，明确用地布局；将项目按照发展需求和潜力分配到每年，并将项目按照投资类型、管理部门进行分解。并且以此为研究基础将愿景与目标分解为具体行动，形成年度项目管理手册。确保项目可统筹、可实施、可负责。

（四）创新的行动规划成果表达形式

首先，将规划成果编制形成项目手册，并且下发到各个职能部门便于操作，提升沟通效率；其次，协助甲方形成一张图的Gis平台。

行动探索 | 浙江省玉环县环岛景观风貌保护与利用规划设计

COASTAL LANDSCAPE PROTECTION AND UTILIZATION PLANNING DESIGN OF YUHAN ISLAND, ZHEJIANG PROVINCE

浙江省玉环县环岛景观风貌保护与利用规划设计

项目类型：景观风貌保护专项规划
项目规模：2279.4平方公里
项目时间：2015年5月-12月
设计团队：刘泉、钱征寒、潘仪、黄丁芳

全文2000字，阅读需要4分钟

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项目背景

浙江省玉环县是全国13个海岛县之一，境内岛屿林立、海礁棋布，在区位与自然环境等方面都具有与生俱来的先天优势，但同时也面临着岸线资源未得到合理利用的窘境。岸线的合理利用不仅关乎城市的经济发展和提升，也关乎市民的生活质量和城市的整体生态安全，关系到整个城市的形象和品质。2015年2月，政协玉环县第八届委员会第四次会议1号提案《关于加强环岛海岸生态景观带保护与建设的提案》即对这一课题给予了充分关注，这一提案即是开展本次工作的起因。

本次规划就是在明确玉环县长远发展目标和标准的基础上，综合考量滨海岸线环境条件，为玉环制定长远的滨海岸线保护、开发、利用框架与行动计划，对岸线资源进行统筹研究，以保护和开发相结合的模式，探索其可持续发展之路。

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规划思路

（一）工作思路：

摸清家底：作为海岛城市，玉环较为缺乏对岸线资源保护和利用的系统梳理，因此，本次规划需要对玉环的岸线资源的家底进行整理，做到摸清家底，为未来的发展精打细算。

统一思路：岸线资源作为稀缺资源，该如何保护和利用应该在全县层面制定战略，统一思想认识，将相关的规划要求与下一轮总规进行结合。

明确行动：对于岸线资源具体的保护和利用策略，通过项目策划和行动安排的方式进一步明确，做到以保护为基础，理性利用岸线的目标。

（二）技术重点：

塑形——构建格局：本次规划工作基础是对海岛城市基本风貌格局进行分析，借鉴总体城市设计的工作方法，明确特色目标，构建基本格局和框架。

策略——重视管理：通过对重点要素与重点问题的研究，与法定规划进行协调，并将其落实到总规和控规，并提出管理机制的建议。

策划——项目安排：针对岸线地区，坚持保护与利用兼顾的原则，以保护为基础，在利用中求保护，提出发展行动策略，进行项目安排，与片区发展相结合，制定行动计划。

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主要内容

（一）总体特色：以岸线地区的利用保护和风貌景观塑造为重点，建设生态绿色、持续发展、休闲活力、特色鲜明的海岛城市，突出山海格局完整的生态海岛、各具空间特色的魅力湾区、促进产业发展的活力港城、生活品质提升的休闲渔都等四个方面的特色。

（二）岸线分类：将岸线主体功能划分为自然生态岸线、居住生活岸线、旅游休闲岸线、工业生产岸线、港口航运岸线、农业种植岸线、设施岸线以及特殊岸线。

（三）岸线分段：将玉环环岛岸线分为九个区段：坎门区段、鲜叠区段、大麦屿港区段、城北区段、湿地公园区段、沙干区段、漩门三期区段、外海岛群区段、乐清湾岛群区段。

（四）九大策略：采取保护优先、生态修复、功能优化、形态管理、交通复合、空间提升、风貌塑造、旅游策划、文化彰显九大策略。

（五）规划指引：制定功能定位与发展方向，对各岸线区段提出分区管制政策，包括资源保护政策、生态修复与景观修复政策、建设行为管制政策、风貌引导政策等。

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创新特色

（一）宏观统筹的规划——在宏观层面明确环岛岸线地区的保护要求、功能组织及空间形象，统领环岛岸线地区的规划建设。岸线的利用并不只是指海陆交界那一条线的利用，而是涉及一个临海带状区域的利用协调问题，包含了陆域、海域这两种完全不同的环境条件和利用类型，岸线的利用涉及到更多因素的冲突与协调。因此，本次规划重点在明确环岛岸线地区的保护要求、功能组织及空间形象控制要求，充分协调多方管理带来的问题，统领环岛岸线地区的规划建设。

（二）承上启下的规划——将宏观城市建设目标转化为中观的空间规划策略，并做好对后续微观规划设计的指引。将“海上都市、美丽玉环”宏观愿景向中观层面具体的岸线地区规划载体进行落实。向上，落实总规、战略研究的各项策略指引，并与在编的十三五规划进行充分协调，对宏观层面的规划指引进行反馈；向下，形成规划引导图和行动计划，指导后续的规划设计，从而保证规划思路贯穿，保证最优的实施效果。

（三）“面”“点”结合的规划——“面”上形成整体管控，“点”上寻求近期建设突破口。从规划的层面上来看，本次规划关注的是两个层面的工作，总体上，形成针对玉环县全域岸线地区整体的“面状”管控机制，对全县所有岸线地区实行长期的有效管理；在局部，识别重点地区和重点项目，策划项目，集中财力和人力，重点突破；在点上，寻求近期建设的亮点。

（四）静态愿景与动态操作并重的规划——行动规划理念贯穿整个规划过程，解决规划“做什么”和“怎么用”的问题。将行动规划的理念作为重要工作原则，贯穿整个规划设计过程，将环岛岸线地区规划成适合不同发展阶段、不同现实条件、不同发展诉求以及不同实施主体的、具有高度实操性的规划设计方案，并进一步形成与之匹配的控制图则及行动计划，有效指导下层次各个阶段的城市规划设计和建设。