城市规划落实科学发展观的七个改革猜想

作者    王富海
 
党的十六届三中全会提出的“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”的新要求，蕴含着全面发展、协调发展、均衡发展、可持续发展和人的全面发展的科学发展观。读来似曾在早年的《城市规划原理》中相识，倍感亲切。尽管城市规划的理念比较契合科学发展观，但只停留于理念层次，落实起来恐怕不是对规划工作进行简单的调整改进所能成的，而是一场涉及广泛的深刻改革，已远远超出了规划领域的范围。笔者出于对规划工作长足进步的期望，斗胆提出自己的看法，因不成体系且远未成熟，姑且称之为“改革猜想”。
 
猜想一：明确城市规划的事权划分，建立“分层综合”的新机制
 
最近国务院四部委联合发文规范城市道路宽度和广场规模，闻之颇为吃惊。联想到最近国家对各类园区、高尔夫球场、城市建设用地和城市建设投资等方面出台的多项规定，感到城市建设的事权划分已到了非理顺不可的地步。一方面，长期以来“条”（部门）“块”（本文专指城市）关系不清，各个部门都对城市实施不同程度不同步骤且时常相互冲突的干预，而同时城市的行为又缺乏有效的约束，在片面追求经济增长的前提下自行其是，逐步产生了一些涉及国计民生的重大问题。城市规划的事权划分折射了城市建设的事权。总体规划由国务院或省政府审批，规划的实施由建设主管部门负责，在管理上直接干预到了诸如变电站、垃圾场的选位，而在城市的范围内却划出了一块“规划区”，区外的事项留给其他部门再牵头由国务院或省政府一项项审批，每一个部门直接面对诸多的城市，光审批都来不及，哪有精力挨个监管？在这种情况下各个城市完全可以无视“法定”的总体规划，各显神通搞建设；一旦某些非理性做法形成燎原之势，上级部门再出面进行事后的治理整顿，形成了恶性循环。城市化是21 世纪中国文明进步的必由之路，城市建设的重要性毋庸置疑。但如果城市规划就建设而论城市，就会忽视“三农”发展，影响资源、能源和环境的可持续发展。因此，有必要改变目前“条块不清、多方干预”的状况，明确城市规划是城市地方事务，规划必须统筹市域范围内各项事业的综合协调和可持续发展；而中央政府和省级政府应当在区域范围内统筹资源，协调区域各项政策和规划，对城市建设进行有限的和有效的干预，为城市规划直接引导城市协调发展、间接促进城乡与区域统筹发展奠定基础。
要建立这样“分层综合”的城市规划新机制，必须要在宏观层面、微观层面和规划自身进行较大幅度的改革，以下分述之。
 
猜想二：理清部门关系，合力制定协调一致的区域规划
 
在“计划”的功能逐步弱化后，中央政府各部门的工作开始转向“规划”。目前，总数达几百种的“规划”一方面各自为政，另一方面又都强调自身的重要性而欲统揽全局。突出的特点是“事件导向型”，每出大事必有主管部门出来“施政”，“通知”、“落实”、“大检查”、“评比”之余，再提出“前瞻性、统筹性”的“规划”突出自己。由于“事件”不断，相关部门便也都如此这般。
科学发展观的提出，为改变这种不协调的局面奠定了良好基础。但一种新观念的贯彻，一定要通过新的职能划分、新的协调手段、新的法规制度和新的工作原则等一系列手段加以落实，否则，只能是停留在理念的层面上。
就以当前十分重要、也是中央政府必须处理的区域协调发展问题作例。建设部十分积极，按照《城市规划法》而力推“城镇体系规划”，其主体是将区域中若干城市的“点”虚拟为简单的规模构成和职能构成的“体系”，但又不能象计划经济时期那样理直气壮地“规定”每个城镇的性质规模发展方向，于是把大量篇幅转到连接各个“点”的“线”（交通、水电气）和支撑这个体系的“面”（绿色背景、生态环境）上来，而这些方面又分别都有主管部门及其主导的“法定规划”，于是“法定”的城镇体系规划找不出必须依法执行的内容来，即便超前抓住了区域发展这个重要问题，即便由国务院审批，又何能执行到位？再看其他部门主导的“土地利用总体规划”、“国土规划”、“区域规划”、“流域规划”、“能源规划”等一系列规划以及涉及区域发展的各种产业政策，莫不各据其理，动辄国务院审批，批则要求各地坚决执行，但内容多有重叠，办法时有冲突，执行则相互掣肘，出事则互相推诿，浪费银两不说，还让下边无所适从。
应对之策，莫若将区域层面上国家与省该管的事项逐一列出，理清关系，调整部门分工，建立协调机制，合力制定协调一致的中长期区域规划。这样，才能实实在在地在宏观层面落实科学发展观，城市规划才能拥有强有力的区域依据和上级指导。

猜想三：树立“政绩观”的新思路，提高城市规划在微观层面的效用

落实科学发展观，一项重要前提是树立新的“政绩观”。打破“GDP 崇拜”已为人所共识，比较容易想到的是将环境保育、能源消耗甚至一些社会指标加入政绩考核表，但谈何容易！单就常讲的“绿色GDP”来说，如何界定“绿色”？如何对待各地巨大的环境差异？单单“绿色”二字又何能覆盖就业、社会保障、公共安全等一系列问题？
运用逆向思维，上述“加法式”政绩标准沿袭的依然是自上而下的绩效评估模式，而只有改变这种“唯上”模式，以自下而上的评估方法为主，辅之以若干指标的测算，才能反映“全面、均衡、以人为本、可持续发展”的新发展观。这种新的评价模式包括两点：一是主观评价，落实民本思想，让市民为政府打分，尽管每个市民做为个体有其主观局限性，但由于其所处的社会角色不同，关注重点不同，如果政务信息充分公开并让市民充分了解，如果问卷设计得好，群体上还是能够对政府进行全面的政绩评价的；二是客观评价，将经济、社会、环境的重要指标进行可比度较高的测算。两者的结合即为有效的政绩指标。
由于上述模式涉及城市的方方面面，政府要创出“政绩”，必须全面、综合而客观地评估城市现状，制定目标并进行工作统筹，城市规划作为一项重要的协调手段的作用便会凸显出来，规划的实际地位会得到提升。
 
猜想四：将总体规划审批权交给地方人民代表大会，使城市建设首先在决策权上实现“可持续”

一任书记（市长）一版规划，后任不接前任的摊，导致城市建设的重心不断飘移，给城市造成巨大损害。究其原因，总体规划由上级政府审批，上级疏于管理，城市政府擅自违背总体规划，上级也没有过硬的手段进行干预，如此导致了规划的随意性。从本质上讲，是由于总体规划的决策权、监督权的“不可持续”。既然城市规划属于城市的地方事务，城市人民代表大会又是城市的最高权力机关，在代表组成和延续性上又具有比上级政府和地方党政机关明显的优势，为什么不能将城市规划特别是总体规划的审批与监管权交给人大呢？目前，人大已经比较深入地介入了地方财政预算与执行，介入大型项目的程度更深，而在更深刻地影响城市发展的城市规划和年度城市建设计划方面却没有发言权，这是不合情理的。
地方人大作为规划权力主体，并不影响中央政府和省级政府主管部门对城市发展进行协调，只是主管部门发挥作用的手段要从大量的行政红头文件转到认真研究起草法规、主动制定规范、积极做好区域协调上来。
 
猜想五：理顺规划体系，“法定规划”最好只设定在一个规划层次上
 
现行《城市规划法》明确认定的“法定规划”有三种：总体规划、专项规划和详细规划，间接认定的还有分区规划、城市设计等。在现实中，光这几层（类）规划的随机修改就让人大叹“法定”之自我矛盾，何况在实际操作中还有许多规划种类。笔者对参加2003年度建设部部级城乡建设优秀勘察设计项目评选的项目稍加留意，发现280余个申报项目的规划种类简直五花八门，相信能够参加部优评审的每一项规划都经过批准并发挥作用，但这类规划能够实施的法律依据何在？
按照2004年即将实施的《行政许可法》，只有具备法律依据的事项才可设定许可，只有政府针对民间（企业、公民）的事项才可称为许可，而政府内部部门与下属等之间的往来事项不属于许可范围。由此推断城市规划职能中只有对民间的土地制定的开发条件要求才算得上行政许可事项，但即使这项许可能够成立，其依据的是“规划”而非国家法律，这一点也让人质疑。由此推论，除了类似“控规”层次可以直接形成许可的规划可以“法定”之外，其他种类的规划不能再称之为法定规划。
上述判断带来两个问题。一是现有的“控规”能否担当得起“法定”职能？这一点，笔者在探讨“控规”与“法定图则”的多篇文章中早已得出否定的结论，并欣慰地看到建设部正在就“控规”问题作深入探讨。二是其他种类的规划还要不要审批？笔者的看法是一定要先整理现在已经混乱的规划体系，理清城市规划与其他规划、综合性规划与专项规划、各层次规划等相互之间的多重关系，确立基本稳定的规划体系，明确要保留的每种规划的用途、内容及其与其他规划的相关程度与协调要求，再设定审批机制。当然，这些规划不能称为“法定”，但应当在充分研究、协调的前提下稳定下来，作为政府内部工作并导引“法定规划”的依据。
 
猜想六：正视产权问题，把尊重产权作为规划的一项基本原则

最近，征地、拆迁等与房地产权、环境权相关的群众上访事件，成为社会舆论关注的重点，其根源皆属于产权争议。产权保护已列入修改后的《宪法》，这一点对正从计划经济走向市场经济的城市规划工作来讲，影响巨大。试想下述现象：为解决交通问题而拓宽道路、修建高架路，对路边居民房产直接占用或形成噪音；为满足城市经营、改善城市形象或增加配套设施等需要而征地拆迁，但仅以极低的价格补偿；为形成高低错落的街景，规划确定的相邻地块的容积率差异悬殊；清拆或毁灭性改造历史保护街区与建筑；占用自然或风景保护地区进行开发⋯⋯规划有许多美好的理念，政府在推动城市发展上也有许多现实的选择，但如果建立在对产权的践踏上，则将留下极大的社会隐患。
（1）界定产权。当前最普遍的问题是对城市公有产权的模糊认识和模糊处理，按照法律与规范要求，城市政府代表全体市民拥有划分为各类用途的公共用地，这在规划中是否已经依法划出？总体规划确定的城市在20 年中的发展范围，摊到5年一届的政府手上只有有限的处置权，由谁来确定其范围并监管？国家级的历史文化与自然保护区能否将产权收归中央政府，由中央财政支持对其保护的实施？
（2）界定各类产权拥有者对其产权的处置权。私有产权应当得到严格保护，受到侵害就应得到合理补偿。公共产权也要得到保护，必须用于公共用途并能够保值升值。问题是公共产权能否根据其重要性由不同级别的政府分别拥有与处置？
（3）规划要有充分的预见性，能够在留有较少公共用地的前提下保证公共设施满足未来需要。但如果这一点很难做到，要进行怎样的预留？
 
猜想七：加强城市研究与规划研究，建立可操作的城市建设规束体系

本文开头即提到，科学发展观与城市规划的固有理念十分契合，但多年来城市规划空有理念，在片面追求经济增长的大背景下得不到客观环境的支持，自身也没有形成推行这些理念的扎实的理论基础和有效的操作手段，在科学发展观提出之后，应当尽快加强研究，逐步建立完善的理论与实践体系，在引导城市建设落实科学发展观上实实在在地发挥作用。
（1）加强研究的首要任务是充实城市规划建设的相关法律规范。不能仅靠《城市规划法》管遍天下。事实上，在规划原则、规划程序、规划依据、规划责任等规划自身的各个方面，以及环境权、配套权、公共安全、公共卫生等规划相关领域都有极大的立法空间；此外在城市规划相关规范方面也要大大充实，不能再靠规定道路宽度及广场规模的红头文件规束城市的规划建设行为。
（2）加强研究还应当能够为国家城市政策的制定提供依据。应当加强规划与社会经济宏观发展关系的研究，加强城市发展中各种现象的研究，提供定量化的科学结论辅助决策，使得国家的城市发展政策与配套的行动更加准确、更加稳定。
（3）加强研究也应当为地方的城市规划建设提供适时而有效的行动指引。通过研究及时总结经验，发现问题，进行切实有效的推广、协调与匡正，引导城市按照科学发展观的要求建设与发展。这一点在当前最为急迫。在研究初期可更多地以各类指引的方式推行，通过研究与实践，待成熟后就尽快以法规形式稳定下来，从“指引”转成“指令”；这样不断针对新的问题，提出新的指引，转化为新的法规，最终以法制确保科学发展观落实到城市规划建设之中。