建立城市规划内部运行机制的设想与尝试

作者 王富海
【提要】市场经济给城市规划带来的结构性冲击, 须在机制上予以应对, 其中完善内部运行机制是当务之急。本文设想的内部运行机制包括规划制订、实施、协调、研究四种核心行为,并派生出编制、审批、策略、管理、调校、跟踪、信息和目标等八个工作环节, 构成了规划工作全过程的复合型“操作环”。
【关键词】城市规划; 内部运行机制;设想
剖析———目前规划行业运行状况的问题规划行业里流行一句话叫“三分规划, 七分管理”, 初听起来似道出了规划工作内部分工的结构关系, 仔细品味则不免令人产生疑惑:其一,规划和管理是否如此截然划分？其二, 规划编制了也管理了, 是否能够实施？其三,即便通过管理使规划得以实施,能否保证城市健康发展？
考查目前规划行业实际运行状况,可以发现很多问题：
1. 只突出编制和管理两种行为,致力于编制高水平成果, 强调按规划进行管理,遇到困难,就一味要求规划编制不断改进, 如此循环。规划不仅没有得到明显改进, 反而因成果“版本”增多而影响了实施的连贯性。
2. 规划编制与规划管理在机构设置、工作程序和行为规则等各方面加以区别,形成两层皮状态,致使技术力量分散,技术思想隔断,实施反馈与成果调校渠道不畅, 降低了规划对城市发展过程的反应能力。
3. 现行机制产生并适合于静态规划, 不具备实现过程控制的条件。目前针对规划改革的研究, 主要精力放在提高规划编制的科学性和“可操作性”上。多数改进规划思维和方法的探索, 是企图以现时的聪明才智解决未来发生的问题,也有一些谈及“动态规划”, 但要推行“动态规划”, 实现规划对城市减少过程控制, 必须建立相应的机制。
4. 规划管理越来越远离规划实施。土地有偿使用制度把规划管理的重点引向城市的局部, 管理方式趋向以接受用地申请为主的被动型, 越来越少地对城市建设策略和公共投资施加影响。
认识———规划工作四种核心行为的组织
规划行为可分为制订、实施、协调和研究四种。成果制订是规划的基础性行为,规划的实施是目的性行为,而协调和研究是贯穿在编制与实施之间的两项必不可少的结构性行为, 这四种行为构成城市规划运行机制的核心。
1. 规划制订
包括规划编制与成果审批两个环节。我们可以和以前一样把规划编制简单归入技术行为,但在市场机制中,规划的审批是技术、行政和法律行为的集合, 是规划体现社会公平的首要环节。
合理的规划成果体系, 是城市规划工作运行的基本要素, 这个体系的严谨程度, 对规划运行机制有重要影响。因此应从对目前成果体系的改革开始, 建立层次分明, 上下衔接, 内外有别,各尽其用的新体系。
2. 规划实施
不同于具有手段意义的“管理”概念,“实施”的涵义让规划直接面对城市发展, 其行为是目的性、综合性的,包括制定实施策略、管理与促进、反馈与调校等三个环节。
规划实施策略,与城市的资源、财政、发展计划紧密相关,既含有公共投资导向,又有各项设施发展政策,甚至包括重大项目策划与决策, 是规划与建设之间最重要的环节, 但一直不可思议地被忽略了。
管理与促进是规划实施的主要环节,两者应是对等、不可或缺的。管理即把规划变成对建设项目的具体要求, 通常是被动的。而规划的促进是主动行为,通过政策性倾斜、项目策划与推动等方式, 推动城市的结构性发展, 平衡公众利益并创造综合效益。对此, 人们习惯性地认为这是决策者的事, 但由于城市公共投资分别由多部门操作, 规划部门应主动参与决策并加以协调。
规划实施是一项长期的、动态的、受多种利益影响的政策性行为, 各种情况经常反馈回来, 需要在执行过程中不断地进行政策调校。目前, 这个环节的工作不可谓没有, 但应作为制度固定在规划的工作程序中。
3. 规划协调
城市规划对于城市建设和发展,不是一种直接操作行为, 而是通过政策、管理和促进等手段,间接作用于各部门、企业和个人的建设活动。为提高规划的质量和实施的质量, 必须把协调工作作为规划过程中的重要手段。
在计划经济时代, 规划经常由规划部门独立完成, 各项建设在政府的统一计划下按规划开展。体制改革及政府转变职能后, 各类建设者的行为由被动地听从安排转为主动策划并按市场需求实施, 许多部门积极编制所管行业的发展建设规划, 特别在机构改革尚未到位、部门协调机制没有完善的情况下, 导致建设投资的结构性失调。因此, 市场经济体制国家的城市, 通常把城市规划特别是宏观层次的规划作为综合计划与协调行为。在微观上, 协调行为贯穿于规划工作的整个过程, 可分为规划编制的协调、管理的协调、实施的协调。
4.  规划研究
城市的综合特征决定了规划的复杂性和多变性。在规划编制到实施的过程中, 整体上存在城市发展不同阶段时规划的结构性变化,在局部上说,各环节甚至每个方案都有随机性的变化可能。因此, 规划研究也是贯穿于整个规划工作过程的重要行为, 包括对城市的研究、规划的研究、策略的研究、管理的研究、实施的研究和反馈的研究等。目前, 随着各种新难题的大量涌现, 规划界的研究之风日盛。但基本上属于个人的自发行为, 而没有被当作必须行为而列入规划工作体系之中, 特别是在具体城市的规划实践中,研究工作非常薄弱。
规划研究包括规划实施跟踪、规划信息收集与处理、目标和规划原则确定等环节。
对城市社会经济发展和规划实施情况进行长期的跟踪, 认清形势并随时掌握情况,发现问题,是规划研究工作的基础环节; 对问题特别是共性问题及时研究对策并反馈回各相关操作环节, 是实现规划“过程控制”的重要条件。
由于规划工作的技术性、延续性和广泛性, 必须建立严格的规划管理档案收藏、相关信息收集工作制度。同时增强信息分析与处理能力, 作为规划研究的技术保障。
设立———规划运行八个环节构成的“操作环”
城市规划运行机制中第一圈层的四种核心行为, 演化为具体操作的工作环节, 这些环节又可以形成完整的环状结构, 成为规划运行机制中第二圈层。这个“操作环”是规划机制的实质内容。
1.八个环节的线性环状关系
由规划的制订到实施, 再到规划研究,再规划⋯⋯,形成线性的循环过程。该“操作环”的结构性过程为:
—⋯→编制→审批→策略→管理→调校→跟踪→信息→目标—⋯→
在理论上, 这个由八个环节构成的“操作环”, 是规划工作内部组织的严谨体系。它的运作应有如下条件:①每一环节都必不可少; ②每个环节的工作目的、范围和相互关系都有明确界定; ③各个环节的工作内容和守则; ④每个环节的操作机构和人员。以此对照目前的规划工作, 尽管上述各环节都可能有人在做, 但由于没有纳入制度化的程序中加以组织,总体上差距很大。
2.“操作环”中的复合型运作
“操作环”在结构上是线性的, 但在具体运作中各环节间的交叉不可避免。其中, 策略和目标环节的工作对其它各环节随时发生作用;调校、跟踪工作经常直接引发规划成果的修改;而协调工作作为规划中重要的核心行为, 更是贯穿于所有的操作环节中。因此“, 操作环”中的运作具有多重性、复合性, 要求建立各环节之间的协调制度。
3. 规划机制运作的保障体系
中国一直处于低城市化水平状态, 城市规划工作历史短、基础差、影响小, 面对经济体制转型和城市化快速发展的双重压力, 必须迅速提高规划的行业地位和能力, 因此应尽快建立内部运行机制, 提高自身素质。这对规划行业的现状来讲是非常艰巨的工作, 应在多方面加以促进并形成新的规划机制运作的保障体系:
行政导向———提高规划行业在国民经济与社会发展决策特别是在城市化进程、可持续发展方面的参与程度;建立规划部门在城市政府里的协调地位。
行业指引———行业主管部门应针对城市中的规划工作, 提出内部运行机制和岗位素质的具体要求, 指令性实施。并加强宏观研究与指导, 不断改进。
人力培育———扩充规划教育规模, 拓展培训范围, 壮大专业队伍; 加大规划宣传力度, 博得城市决策与管理者、建设者、使用者的广泛认知与支持。
实践———深圳在规划运行机制方面的尝试
1. 建立适应深圳特点的五层次规划体系, 并改革审批制度。以总体规划作为长期目标和协调蓝本, 次区域规划和分区规划分别作为总体规划在政府内部的策略性与技术性深化; 将法定图则作为市场机制中规划编制与实施的重点, 在审批中规定专家、利益团体和市民的参与程序, 成为管理者、开发者和使用者的共同契约; 详细蓝图是法定图则的技术性和艺术性操作。
2. 强化规划实施的手段。制定了长期的“城市发展策略”并加强阶段性的城市建设策略导向; 建立规划国土的三级管理机构,制定“规划国土管理依法行政”操作规程,实施“公文督办”制度; 研究城市规划的“政策化实施”规则。
3. 设置信息中心, 建立“规划国土管理信息系统”, 全面开展城市建设、土地利用与规划信息的收集工作,并提供先进的信息处理手段。
4. 组建规划研究所, 固定人员,长期跟踪城市建设与规划实施情况,即时加以研究并提出对策建议, 并对城市发展趋向、建设策略和规划实施效果等问题进行经常性的探讨。当然,深圳规划工作的这些新做法,只是属于规划运行的若干环节上的改进,并出现机制性调整的趋向。在全国的整体体制下, 完善的城市规划运行机制的建立, 必须靠政府行政机制的改革和城市规划全行业的共同努力。