推进城市管制模式的“城市化”转型

本文发表于2010年元月25日的《深圳特区报》
 
作者 王富海
 
三十之立：打造卓越的城市发展平台是立市之本
“搞出口加工区，还是打造一个城市？”这是三十年前特区建设方向上的重大选项。经过几年探讨、实践与规划，深圳市委市政府确定了建设一个现代化城市的大战略和大目标。今天看来，既要提供工业发展的条件，又要为创业者和各路人才营造宜居环境并促进产业升级是顺理成章，但在当时全国都在提倡“先生产、后生活”，国家又有“严格控制大城市”的政策，深圳的大胆决策，即创造了综合的投资环境，也为后来全国城市的蓬勃发展开了先河。
在建设城市机制上，深圳也进行了许多改革创新：确立了规划龙头地位，基础设施先行并适度超前，城市建设“五统一”机制，土地经营管理的诸多政策性突破等等，成为特区良性发展的重要先决条件。在特区外，也从开始为了营造加工贸易低成本环境的“放”，再到推动产业提升并改善生活环境而不断地“收”。
可以说，政府将营造适宜于社会经济发展阶段需求的城市平台作为第一要务，使过去三十年尤其是前二十年深圳发展的关键。而最近十年，政府更多地直接关注产业本身，降低了城市建设综合统筹的力度，也导致深圳过早面临土地资源使用殆尽、城市环境与效益低下问题积重难返的窘境，成为城市再发展、保持竞争力的重大难题。
新三十再立：建立以空间管理为核心的城市管制模式
城市现状是难题，更是深圳再一次改革创新的机遇。如果说其他城市在国家耕地保护政策下形成发展空间的“相对短缺”，还可以采取一定对策维持外延式发展路径，而深圳空间资源的“绝对短缺”逼迫自己只能选择可持续内涵式发展道路。因此，“转型”已经成为广泛共识，转型的方向是走向节能、高效、安全、方便、优美也被认可，转型的抓手是城市更新也是不二选择，但转型的路径选择尚莫衷一是，亟需尽早确立。
我多年以来一直坚持的观点是“不能指望生产饲料的机器自动转型生产蛋糕”，必须认清深圳的城市管制模式改革远未到位，治理大国所需的“条块分割”模式，下传到治理城市，在过去三十年城市“拓展”时期已经是造成问题的重要原因，根本无法适应“更新”时期空间高度集约、矛盾高度综合的治理需求，必须进行大幅度的“城市化”改革，建立以空间管理为核心的城市管制模式，使深圳在践行科学发展观方面再一次“占得先机”。
第一，重新确立以打造城市综合平台为核心的城市发展指导思想。
打造城市综合平台，突出体现“综合”。首先要改变“产业第一”思想，尤其要改变把政府资源倾斜于直接抓产业的做法，把营造产业运行的综合环境即健康的城市肌体作为首选。第二要改变以“重大项目投资”为抓手的推进机制，代之以“系统改善、片区提升”的综合目标推进机制，不光重视高等级道路建设，更要把地下管网的系统性提升放到首位。第三要改变只重产业用地落实的“园区”思想，建立综合服务的“城区”观念。第四要率先抛弃“土地财政”政策，把房地产业只作为解决市民“安居”问题的手段之一，把保障性住房建设提升到影响深圳未来三十年竞争力的高度来重视和强化。
第二，建立以空间协调为导向的项目决策体制。
政府投资项目是推进城市建设的重要手段，但现行的项目决策体制可以概括为“目标导向下条块分割式的资金平衡机制”，以资金平衡为目的，形成条块均沾的“洒水”盘子，项目在空间上的协调几乎没有纳入制度安排，这种空间离散式的建设状况，多年来存在于空间高度聚集的城市中，所造成的项目外部效益损失是难以估量的，可以用“事倍功半”来形容！我在人大常委会这五年，一直试图改变这种项目决策机制，可惜收效甚微。
“城市化”的项目决策机制，必须要在项目资金平衡基础上，大大强化“空间协调”力度。为此，应当将城市规划主管部门纳入项目协调的职责和程序之中。基于“条”的角度，要把对空间资源的统筹作为政府决策和项目安排的重要手段，资金和空间要充分协调，形成土地、资金、目标和政策的高度统一。基于“块”的角度，要尽快更新制度设计，借鉴学习天津滨海新区的做法，实行职能部门负责始终制，打破现有多头多阶段管理的格局。
第三，建立协商式的城市更新规划制度。
国家现行的城市规划体系，主要适用于土地批租制度条件下的城市大规模拓展需要，深圳的法定图则制度虽在公众参与上有所改进，依然属于政府设定土地开发管制条件的单方面决定制度，是一种“死规划”。而城市进入更新阶段，土地基本已经各有其主，如果采取政府回购储备再用于二次批租的更新方式，成本无可估量，且造成社会财富的极大浪费，更重要的是引发巨大的利益冲突，可行的方式是尽量不改变土地业权并引导业主自行更新，而业主的更新决策受自身、市场和社会需求多方面的影响，政府一次性的“死规划”则极大地限制了更新条件，导致“推不动”，只能突发性地采取类似“三旧改造决定”这样大幅度放弃管制的过激政策，有可能导致象早期特区外放开即乱的又一次乱象。
因此，在坚持规划先行的前提下，改革城市规划制度规划势在必行。区别于传统的城市规划过于强调物质空间安排的做法，城市更新规划必须在战略上是引导性的，政策上是研究性的，实施上是协商性的，这样才能从全局的角度，充分协调和保障城市更新阶段中各个利益主体的权益，同时确保城市更新的顺利推进。
第四，推进城市建设投融资政策的改革。
积极推进“不动产税”全国试点，将一次性批租的“土地财政”改变为长期可持续的“房产财政”，建立城市建设投资的稳定来源。同时改变城建投资由政府财政大包大揽的状况，争取率先进行政策突破，充分引进社会资本投入基础设施建设，在城市的持续发展中分享收益，同时把政府理财模式从当前的“建设财政”中尽早解脱出来，进入真正的“民生财政”新阶段。
另一方面在城市更新阶段，土地效益的综合提升也不能完全依靠市场，政府资金也应该在一定程度上介入，从而保证更新的效果和质量。
第五，推进“准社区自治”模式。
社区是城市的元细胞，是城市安全、舒适和方便的落脚点。社区建设不到位，“楼盘”代之，壁垒森严的围墙成为我们这个时代城市的独特景观，既不利于城市基础性配套设施效益的发挥，又增加了居住成本。因此，“桃源村模式”就成为“楼盘社区”的改进版，显示了社区建设在城市安全健康运行中的巨大作用。政府应当制定目标和标准，大力推进社会化的社区居民部分自治管理模式，从而减轻政府的压力，保障社区居民的权益。
今年：统一思想，启动机制改革
刚刚开过的人大常委会上审议了今年政府投资项目预安排，除了必要的文教体卫等民生设施外，90%的资金都集中在修建道路和地铁上，而这些项目的空间协调依然缺位！真的希望通过今年全社会的广泛讨论、深入沟通，能够在两个三十年的交接点上，建立城市转型的主导思想和在机制突破的主体思路！具体而言，特别希望五届人大在开会审议政府投资项目的时候，能够在空间协调上率先有所突破。
结语：愿景固然美好，路径更为重要
对未来的展望往往是人们的一种美好预期。作为规划师，当然可以描绘出更加绚烂的图景。但相对于愿景而言，合理的发展路径才是实现目标的基石。
——30年后，也许深圳会更加拥挤，但更加有序；
——30年后，也许深圳的人口会更多，但人口结构会从金字塔型的初级结构转变为橄榄型的成熟结构；
——30年后，也许深圳人的收入不会再在全国一枝独秀，但在幸福指数上会独领风骚；
——30年后，也许深圳不如更多新兴的城市现代漂亮，但一定会更加安全、祥和。