作者：王富海
1 法定图则制度是规划改革过程中的重要一步
改革开放以来城市规划工作经历了从恢复、发展到逐步应对市场经济的渐进过程, 其中的标志点为“控制性详细规划”和“两证一书”。控制性详细规划始于1980 年代中期, 借用国外区划法的技术做法, 提出有关城市土地利用的指标要求, 实现对土地的开发控制。和以往总平面式的详细规划相比, “控规”以其简洁、快速、利于政府对于“七通一平”和土地批租的“操作”而迅速普及, 适应了体制改革和城市快速发展初期的城市建设和开发控制需要。深圳也是最早尝试控制性详细规划的城市, 特别在1990 年开始的房地产业大发展中大面积应用, 基本满足了同期城市快速扩张对规划的基本要求。但几年后控规在深圳的实施效果就暴露了规划“简化”的弊端, 而其内部化操作性质特别是实施中不受监督的修改程序, 受到越来越关注利益公平的市场各方对城市规划的广泛质疑。可以说, 控制性详细规划是规划面对市场经济进行相应改革的“第一反应”, 适应的是城市的“市场化开发”, 无法面对“市场公平”的要求。
控制性详细规划产生的问题, 再一次证明单纯的技术理性改革无法真正解决城市规划在经济体制变革中的窘境。与之相比, 法定图则将规划从“技术性行政行为”转变为“政策性行政行为”的大思路, 用WTO 覆盖政府决策、执行和监督行为的诸多原则来判断, 是在正确的方向上迈出了重要的一大步。
2 法定图则的“法力”不够
WTO 原则要求政府行政行为的依据公开化, 对我国政府正在推进的依法行政工作提出了程度上的明确要求。城市建设行为管制是政府的一项越来越重要的工作, 作为管制的依据之一, 城市规划成果也应当上升到“法”的地位。但城市规划委员会的委员是市政府依据《条例》聘任的, 委员会的工作性质可以理解为代政府实施特定的审批职能,所批准的法定图则是“政府规章” 而不是“法”。既然非“法”, 也就不能设定违反法定图则行为的具体处罚措施, 作为行政依据的法律效力不强。
编制依据的混沌状态, 是中国城市规划的长期缺憾。法定图则制度一推行就面临依据不足的窘境, 在法律方面, 《深圳市城市规划条例》作为规划的纲领性法律, 还需要就专项规划、规划实施与协调机制、违反规划行为的界定与处罚、城市建设的重要标准, 如阳光权、空间权等一系列重要问题补充操作性法律。政府规章方面, 《条例》至今没有配套的“实施细则”,《深圳市法定图则操作规程》尚未完成, 涉及城市建设许多方面的操作政策需要清理和补充。技术方面也缺乏大量规范、标准和体现地方特色的特别规定。
3 公众参与的操作机制尚未建立
《深圳市城市规划条例》以法律形式原则上确立了公众对城市规划的参与权、知情权、监督权以及参与途径。目前深圳的城市总体规划、法定图则以及一些重大项目在实施前都经过公开展示的必要程序征询公众意见, 为城市规划的民主化和体现公开、公平、公正精神做出了有益尝试。但由于尚未制订相应的操作细则规定, 公众参与在深度和广度等方面还远远不够, 方式上还停留于个人意见表达而鲜有利益集团和专业团体的参与, 在程序上缺乏前期“送达”环节和“听证会”的具体规定, 甚至在机构设置上也没有公众不接受规划委员会决定的申诉与仲裁机构。
4 法定图则在技术上的固定深度不适应城市现状
从法定图则实施以来, 是否“全覆盖”的争论一直延续至今。正方说既然法定图则是城市建设管制的法定依据, 任何没有法定图则而发出的规划许可应视为非法, 因此最起码要对城市建设近期范围进行全覆盖。反方的主要意见是深圳的城市发展在不同地区呈现不同的阶段特征, 发展不确定因素越大的区域越不能用法定图则进行管理。在这个问题上双方争论的关键在于法定图则的技术深度。目前通用的以近似控制性详细规划深度进行规范化和标准化, 在法定图则制度实施的初期阶段, 规划在难以对城市快速成长进行细部层面的全面准确把握的情况下, 确实不能适应城市多样性发展特征。较为现实的办法是设定2 —3 个不同类型、不同深度的法定图则模式, 分别用于不同成熟程度的区域, 尽快实现全覆盖, 使城市建设有法可依。但可以认为较粗层次图则为更细层次的初级阶段, 一旦成熟即转为统一的深度, 以逐步实现标准化的全覆盖。
5 法定图则的纵向衔接问题尚需理顺
目前深圳的“三阶段五层次”规划编制体系, 是一个传统规划体系加规划制度改革的混合体。总体规划、分区规划依然按照国家《规划法》和《规划编制办法》的要求编制和审批, 深圳在这两者之间加入了次区域规划层次, 由人大审批。这三个层次的过细划分造成了较大矛盾: 首先在技术上产生叠合, 层次难以分清; 其次在审批权力上比较混乱, 都具有法定性, 而由具备地方立法权的市人大负责的次区域规划更具法律性质; 其三在于审批时序交错混乱, 审批周期漫长。而作为实施操作层次的法定图则和详细蓝图, 是按照市场的需求进行的改革, 与传统规划具有完全不同的性质; 但依据《条例》, 同时又必须满足上层次规划的控制要求。这就导致整个规划编制体系各层次在衔接上的混乱: 一方面分区规划以上层次的规划华而不实, 与城市发展的实际情况不相适应; 另一方面, 由于编制周期的错位, 各层次规划之间难以有效衔接, 容易产生互相矛盾的问题。
从WTO 对简化审批程序的要求看, 规划体系应该在突出“战略性发展规划”和“实施性发展规划”两个层次方面采取实质性行动了。要用战略性发展规划原则进行总体规划的改革, 制定中长期战略目标, 以及土地利用、交通管理、环境保护和基础设施方面的发展准则和空间策略, 建立总体规划的滚动性调校机制, 避免每次规划修编都推倒重来。开发控制规划是开发控制的法定依据, 是城市规划作为“政府行为”的关键部位, 法定图则即属此类。理顺规划体系只是提高规划水平的手段, 根本目的是维护完整的开发控制规划系统, 保证城市规划依法实施。
6 城市规划的横向协调缺乏制度保障
政府转变职能后各部门都在强化规划工作, 如果不能有效地协调, 政出多门、交叉矛盾的状况将愈演愈烈, 很显然这是与WTO 原则中对政策一致性的要求背道而驰的。城市规划被口头捧为“龙头”, 在实际操作中往往“身首异处”, 法定图则也经常在实施中出现各项公共设施的负责部门不能协调操作的问题。对此, 规划界一直期待国家在行政职能划分和机构调整中采取行动, 使规划的协调权获得必要的制度基础和体制保障, 至今也未能如愿。
也许我们太想在高目标位一步到位, 一直忽略了一项基础性的重要工作———“规划编制中的部门协调” ———只有走出“自编自导”的怪圈, 建立多部门在规划主管部门协调下共同参与规划编制的有效机制, 在共同规划中统一目标、统一计划, 才能在实施中统一行动, 才能真正发挥规划的协调作用, 提高政府组织管理“公共物品”的综合效率。
7 法定图则的实施还没有成为规划管理的核心
推行法定图则制度并不是一种技术创新, 而是试图设置一套从规划编制、审批、征询公众意见、修改到规划行政管理和监督检查等方面的较为严密的程序,来规范整个规划的运行过程, 其中规划管理体制的相应改革是实施法定图则制度的关键点和难点所在。
(1) 法定图则推行至今，规划管理部门还没有推出完整的以法定图则为核心的管理操作规程, 内部协调机制和对外管理制度尚在拟定之中, 图则未能覆盖地区的规划管理仍然处在内部操作状态。
(2) 规划信息系统目前还处于各种信息资料简单录入的初级阶段, 供操作的法定图则成果信息平台、供跟踪研究和监督的已操作信息平台和供技术协调的编制状态信息平台都远未完备, 制约了法定图则制度的有效推行。
(3) 面对城市发展中的遗留问题和不断出现的新问题, 人们习惯性地要求规划去适应, 还没有把通过城市的公共政策来落实规划提到相应高度, 法定图则编制之中和管理中的政策措施研究还没有跟上。
在实行控制性详细规划时期, 开发者对修改规划的随意要求和管理者对修改要求的简单处理形成了一定的惯性。法定图则制度的推行, 必须准确告知开发申请者按规划执行的通常和要求修改规划所必须付出的成本, 同时明确管理者的职权范围、限度和程序, 才能坚决克服随意修改规划的惯性, 维护城市规划作为政府行为的严肃性和对城市建设的依法调适。
8 深圳法定图则制度的完善任重道远
回顾和总结深圳城市规划制度改革的历程, 我们可以清晰地理出城市规划在因应城市建设机制从计划型向市场型转化过程中的发展脉络, 即规划实施的核心从物质形态规划到控制性详细规划再到法定图则, 其特点是在规划编制上由封闭逐步走向开放,控制手段上由方案到指标再到法定文件, 在规划管理上从模糊到要素简化再到依法行政。同时也看到法定图则制度作为上层建筑的改革, 无论法律依据、行政规范、技术规则、操作系统, 都面临着极大的挑战。面对困难, 也出现了往回走的议论, 但更多的声音是坚持继续前行, 市人大给与了充分的支持, 市民的关注程度也越来越高。从WTO 原则和具体规则来审视, 法定图则制度带动的规划改革方向十分正确,具体做法也基本奠定了制度框架, 只要坚持调整补充完善, 这项制度的科学性就会更强, 所产生的效果就会更加明显。