摘要 提出了轨道站点共构地块的定义，即与轨道站点实现功能契合、高度协同的核心圈层开发地块。轨道站点共构地块的开发控制以“3D”为原则，是城市实施TOD策略的关键环节。选取香港、新加坡、东京三个TOD亚洲模式的代表城市，通过对其轨道站点共构地块开发控制的机制、相关法规规范与控制要素体系的分析归纳，总结轨道站点共构地块开发控制的经验规律。在此基础上，结合东莞市的实际，对东莞市轨道站点共构地块的开发控制提出建议。
关键词 轨道站点共构地块 TOD 亚洲模式 东莞 开发控制
1研究背景
近年来，国内各大城市掀起建设轨道交通的热潮，东莞也是其中之一。目前，穗莞深城际轨道、佛莞惠城际轨道、东莞市域R2线均在建设之中，有望一两年内投入运营；R1线、R3线也在前期研究之中。在轨道建设紧锣密鼓地开展的同时，轨道站点的TOD开发问题也提上了日程。
东莞市作为自下而上的村镇工业化发展模式的代表，市域内城乡建设匀质低效、功能无序、品质较低的空间问题较为严重。市政府推动轨道建设的重要目的之一，即引导城市空间向集约、紧凑、可持续的方向发展，因此对于轨道站点TOD开发策略的运用十分重视，希望以重要轨道站点周边的高效率高品质空间提升东莞的城市竞争力。与此同时，东莞市的土地开发控制长期缺乏精细化管理，在轨道站点周边地块陆续推向市场的过程中，缺乏具有适用性的技术标准、缺乏市场提供高品质空间的激励机制等问题日益凸显，急需向先进国家与城市学习开发控制的相关经验。
由于轨道站点影响范围可大可小，为便于研究，本文尝试提出“轨道站点共构地块”的概念，对研究对象有所界定。“共构（或共站，英译Union Station）”原指交通运输车站中，数种运输线路间的连通方式。是使用同一车站结构体，作为旅客进出、转乘、候车等使用需求。本文把工程结构“共构”引申为功能协同“共构”，即位于轨道站点核心圈层、计划与轨道站点实现功能契合、高度协同的开发地块。轨道站点共构地块（后简称“共构地块”）起到了充分利用站点提升土地价值、连接站点与周边地区、塑造站点地区形象的关键作用，因此，在实际开发中，加强共构地块的开发控制成为城市实施TOD策略的关键环节。
目前，Cervero和Kockelman提出的“3D”（高密度、功能混合、合理设计）已成为城市轨道站点周边地区规划设计公认的基本要素与原则，从微观层面上保障着城市TOD策略的实施。从实践经验来看，世界三种TOD模式（北美模式、北欧模式、亚洲模式，见表1）中，以香港、新加坡、东京等城市为代表的亚洲模式公交引导城市发展的效果显著，且公交出行比例与人口密度、开发强度与国内大城市相对接近，具有很强的借鉴意义。三城市对共构地块的开发控制体系精细完善，开发控制要素与3D原则高度吻合。因此，本文通过收集香港、新加坡、东京三个城市开发控制的相关法规规范与研究资料，结合30余个共构地块的个案分析 ，梳理其轨道站点共构地块的开发控制机制，并以3D原则为主线，将其主要的控制要素归纳为开发强度、复合功能、空间设计三个方面。在此基础上，对东莞市轨道站点共构地块的开发控制提出建议。
2.案例城市共构地块开发控制经验
2.1香港经验
2.1.1共构地块开发控制机制
香港的法定图则是城市开发控制的法定依据，规定了片区的地块划分、用途及开发容量等控制要求。香港大部分有整体开发潜力的轨道站点都会在法定图则(OZP)上划出面积常达5公顷以上的“综合发展区(即CDA)”，高强度地开发为包括住宅、商业、办公、酒店、公共交通在内的多功能综合体，形成独树一帜的上盖物业开发模式。
CDA划定后，将按照较一般地块更加严格的规划管理程序来审批。首先，规划署将按地区实际情况进行研究，拟定一份“规划大纲(即Planning Brief，简称PB)”，去指引开发主体（主要是港铁公司）编制“总纲发展蓝图(Master Layout Plan，简称MLP)”。该蓝图将呈交香港城市规划的最高机关——城市规划委员会(Town planning Board，简称TPB) 审批，批准后才能进行开发。城市规划委员会由政府相关部门高级官员及社会各个专业与阶层的人员组成，有效保证了CDA规划管理的技术力量与权威性。而在统筹时机成熟、MLP获得审批之前，CDA范围内将停止一切新建/重建活动。因此，CDA实际上起到了整合土地资源的作用，为高强度、一体化的城市综合体开发创造条件。
香港对规划大纲、总纲发展蓝图的编制方法有专门规定，内容涵盖了开发量、功能、交通接驳、公共空间、环境保护、公共设施、景观设计等方面，以实现对CDA的精细化管控（见表2）。同时，由于香港奉行“轨道+物业”的轨道融资模式，港铁公司得以主导多数轨道站点上盖物业的开发，利于从空间设计、工程技术上实现上盖物业与地铁站点的高度一体化建设。
香港没有为轨道站点共构地块制定专门的通用指引，但拥有十分完善的技术规章与指引，为规划大纲与开发方案的制定提供了依据与指导，包括《香港规划标准与准则》、《建筑物（规划）规例》、《建筑物条例》、《交通规划设计指引》、《私人发展公众休憩空间设计及管理指引》、可持续建筑设计指引等（见图1）。这些规章在技术规定之外，对开发商提供的公共空间、社区设施、公交设施、行人通道等有多项免容规定。这种免容奖励政策一方面有利于提升开发商提供优质设施的积极性，另一方面也进一步促进了站点周边用地的高强度开发与功能混合度。
2.1.2轨道站点共构地块开发控制要素
（1）开发强度：在技术规范许可范围内，香港政府允许CDA获得较高的容积率，基本可以达到环境、配套设施容许下的最高值，根据区位不同，约为5-10左右。
（2）复合功能：CDA用地性质十分灵活，政府可以在地块出让前结合市场需求在PB中限定各项功能的规模。同时，可通过政府、港铁公司、社区的协商谈判，在CDA中植入商业设施、社区配套(G/IC)、私人物业公共空间(POPS)和交通接驳设施等，以实现功能的复合性、增强地块的公共性。
（3）空间设计：比较突出的是以下三个方面。
公共空间——政府为私人物业公共空间(POPS)提供了完善的激励机制与精细的设计管理，其公共性、环境质量和管理要求都有明确指引和规定。私人物业提供公共通道、康乐设施、有盖行人道等，可以获得建筑面积的宽免。同时，POPS图则都可以在政府网页上查询，接受公众监督，以保证其公共开放性。
步行联系——出于高温多雨的气候特征和提高站点可达性的需要，香港共构地块的开发控制非常重视步行连廊的规划建设，如九龙站-西九总站-柯士甸站、香港站-中环站-金钟站之间都形成了非常完善的步行连廊体系。
交通接驳——大部分轨道站点上盖物业都被要求在建筑地面层附设公交接驳用地，如公交首末站，或者集成巴士站、小巴站、的士场站、小汽车上落客等的公共运输交汇处（Public Transport Interchange），最大程度地便利各种交通方式的换乘，同时减少对道路交通的干扰。
2.2新加坡经验
2.2.1 轨道站点共构地块的开发控制机制
新加坡的总体规划是城市开发控制的法定依据，每五年修编一次，详细规定了地块的用途与开发强度。其中乌节路、市中心等重要的地段，被划定为城市设计区，编制了精细的城市设计指引，重点管控近人尺度的空间要素，包括建筑围合、步行连廊、有盖骑廊、地下通道、临街商铺、以至照明和户外广告等。新加坡的土地90%为国有，包括共构地块在内的国有未开发地块，都通过“国有土地售卖计划（Government Land Sales）”公开出让，并编制专门的《竞标技术条款及相关主管部门和公共设施执照持有人条款与要求》（Technical Conditions of Tender）作为出让条件。共构地块的竞标技术条款编制得非常精细，通常长达100多页，包括了来自重建局、交通部门（LTA）、国家公园局（NParks）等多个部门的控制条件。
开发商的开发方案将由重建局负责审批。同时，为加强设计控制，包括多数共构地块在内的重要地块还要通过设计审查。设计审查中，开发商需向设计顾问委员会（Design Advisory Panel，简称DAP）提交包括方案说明、立面图、模型、数字模型等在内的开发方案供审查。DAP的成员由政府任命，通常包括专家、来自各个行业的公务人员及企业代表，如建筑业、房地产业，必要的情况下还会邀请旅游、艺术、娱乐等行业的代表参与。
新加坡亦没有针对轨道站点共构地块制定专门的指引，城市开发控制主要依据《开发控制手册》（即Development Control Handbook，分居住用途与非居住用途、总开发量控制三册），城市空间与高层建筑绿化系列导则(LUSH)等（见图3）。与香港一样，新加坡的《总开发量控制手册》在精细化的技术控制体系之外，对人行通道、公用停车场、室内公共空间、屋顶花园等都提供豁免容积率的奖励。
2.2.2共构地块开发控制要素
（1）开发强度：新加坡的地块容积率由总体规划统一确定，但容积率豁免的政策提供了一定的弹性上浮空间。根据个案地块统计，新加坡的非居住轨道共构地块的容积率普遍在4以上，高可达25。对于部分重要地段的地块，TCOT在规定了容量上限的同时，还同时规定了下限，以充分发挥土地的价值。同时，新加坡对多数非居住用途没有建筑密度上限和绿地率下限的控制，仅在中心区等特定区域实施“建筑各层绿地面积总和不小于基地面积”的绿化景观要求。
（2）复合功能：新加坡的共构地块多数规划为商业用地（但允许最高40%的非商业功能）和白地（white site），具有较高的功能复合性。其中，白地除少量配套用途要求外，允许开发商根据市场自主决策，开发包括商业、居住、办公、公共设施等在内的多种混合用途，且在租赁期内自由更改用途比例，而无需交纳土地溢价。但白地在推出市场时，重建局会根据竞标者的出价和方案进行综合比较后确定中标者，而不是纯粹的价高者得，从而在提供灵活性的同时，保证地块开发综合效益的最优化。
（3）空间设计：比较突出的是以下三个方面。
公共空间——新加坡非常关注公共空间的品质，会对街墙、建筑首层沿街功能、外立面、公共艺术等提出详细要求或奖励政策；同时，对建筑首层、站厅衔接层的室内公共空间提出明确的指引与免容规定。
步行联系——新加坡特别重视地面层的步行环境和应对雨晒的措施，会在地块控制图则中强调轨道站、公交场站与周边地块的有遮盖的步行联系，发展立体步行系统。几乎每个有商业裙房的地块都规定设置沿街骑廊。
交通接驳——新加坡的交通部门(LTA)与URA在开发控制过程中密切合作，提供交通总体规划、各交通模式（轨道、公交等）的专项规划，以及道路设计、停车配置标准的要求等，对解决城市交通问题起到了关键作用。
2.3东京经验
2.3.1共构地块的开发控制机制
日本的土地开发控制以区划制度为核心，管控地块的用途、容积率、高度、形态等；对重要站点会专门编制车站周边地区的基本方针（Master Plan）来指导区划。在此基础上，政府、发展商、社区针对尺度为数公顷的街区协商制定街区规划，具体考虑土地使用、公共设施、建筑形态等内容。根据基本方针和街区规划的设计导则，开发商制作具体的开发设计方案，并提交由专家组成的设计委员会审查提出意见。如果位于城市重要区域（如重要站点的共构地块）或涉及到适用奖励政策的申请，需经过城市规划审议会的审批。城市规划审议会是日本地方政府依法设立的最高级别的审议会，成员由专家、议会议员、相关政府机关代表、居民代表组成。
日本同样没有关于共构地块的通用设计指引，相关法规指引主要包括《都市计画法》和《建筑基准法》两项主干法规，以及在《都市计画法》基础上延伸和细化的《城市再开发法》、《土地区划整理法》等（见图5）。由于土地的开发权私有，日本法规为城市重要地段提供了高幅度的奖励机制（被称为“城市开发诸制度”）来促进公共利益与私权的平衡。开发商提供额外的公共空间、公共设施，营造良好的都市景观等，都可获得容积率、建筑密度等的放宽（见图7）。但获得法定规划的放宽需要经历规范的审批程序：根据“提案制度”，先编制《城市规划的提案》，对所提供的公共贡献与适用奖励政策进行说明；再举办对周边居民和利害关系人的说明会，公开征询意见；最后向城市规划审议会提出申请，获得审批后，方可获得开发准许。
2.3.2共构地块开发控制要素
（1）开发强度：依据法规统一确定基准容积率，共构地块在较高的基准容积率的基础上，还可利用奖励政策达到更高的容积率。东京共构地块的开发广泛利用了“城市开发诸制度”，在提供公共贡献的同时，容积率提到大幅提升。如东京站的新丸之内大楼，原规划容积率为13，在容积率转移和奖励之后容积率达到了17.6；涩谷站的Hikarie，原规划容积率为8.15，经奖励后提升为13.7。
（2）复合功能：日本通常会将共构地块规划为商业用途，但法规中的商业用途关注于地块主导功能，本身具有极高的功能兼容性。更重要的是，奖励机制促进了公共设施供给的同时，奖励容量的一半以上必须作为“育成用途”（可理解为公共设施，根据不同区位的站点有不同的规定，通常包括文化交流设施、商业设施、生活支援设施、产业支援设施等），以提升地块的功能复合性与公共性。如涩谷站的Hikarie项目为获得容积率奖励，提供了展厅、学院、剧院三项高水平的文化设施（图6中黄色部分），大大提升了地块的公共性与吸引力。
（3）空间设计：比较突出的是以下三个方面。
公共空间——东京将开发地块内对公众开放的空地或建筑物内公共空间称之为“有效空地”。开发商提供超出有效空地率的最低标准、符合与道路高差、规模、绿化、设施等要求的有效空地，将获得容积率的奖励。
步行联系——共构地块一般要求对外提供步行通道联系轨道站，步行通道、隧道、天桥的设计要求通常根据设计人流量模拟计算确定。枢纽型车站共构地块的相关内容则遵从《车站设计手册》指引。
地下空间——东京的地下空间开发具有悠久的历史和完善的体制，除了位于开发地块以下的地下室，还开发了很多与地下车站结合、位于道路广场等公共用地之下的地下街（Underground Town）。与之相应，地下空间的相关法规规范非常完善，包括《地下街基本方针》、《东京都建筑安全条例法规》等，有详细的设计指引，尤其重视防灾和环境品质的要求。
3亚洲经验对东莞的启示
3.1亚洲经验的总结
总结三大案例城市的经验，发现其对于共构地块的开发控制具有以下三个共同特征：
一是技术管控精细化。各城市在共构地块开发控制中，会在相当于国内控规的法定规划的基础上，增加地块/街区层面的规划管控环节，如香港的规划大纲、新加坡的竞标技术条款、日本的街区规划。这些规划旨在明晰地块发展愿景，落实、细化上位规划设计要求，并通过正式的官方文件作为土地出让、开发许可的条件。同时，开发方案的审批往往需要经过高层次的委员会，提供了多部门、专家、社会成员共同参与的平台，大大提升了技术管控的精细程度。
二是技术与政策相结合。三个案例地区都同时运用了规划技术管控和奖励政策激励的手段，同时发挥自上而下的控制力量和自下而上的参与积极性。根据土地开发权及城市施政方针的不同，三个案例地区开发控制中的技术、政策的成分各有不同。新加坡、香港皆为开发权国有的地区，其中新加坡是精细化管控的典范，香港则奉行市场主导原则，管控相对没那么精细，但对于重点地区的方案审批相当重视。日本开发权私有，为了保证公平，采用了标准化的技术规定与高幅度的奖励政策相结合的方式来管控，同时通过提案制度加强对奖励适用性的监管，对于适宜高强度开发的共构地块收到了良好的效果。
三是通则法规精细完善。三个案例地区都没有针对共构地块制定专门的法规或指引，但是由于其通则法规指引经过长期的编制完善，对共构地块的高强度开发、功能混合、公共空间、步行联系、交通接驳等方面都有详细的规定，足以完整地体现共构地块开发的“3D”原则，对开发控制过程起到了重要的指导作用。
3.2对东莞的启示
3.2.1构建精细化的规划管理体系
（1）在控制性详细规划编制审批中，对共构地块适用不同的管理理念，给予较高的开发强度指标；通过组合用地代码等用地分类表达方式，鼓励混合用地，并提出公共设施配建要求；增加设计控制内容。
（2）共构地块在出让前必须开展地块规划设计条件咨询，落实、细化控规与城市设计导则的控制要素，重点关注功能配比、公共设施、公共空间、步行联系、公交接驳、地下空间等要素。
（3）进一步明确对开发商提交方案内容及形式的要求，重点关注对规划设计条件的响应，以及对所提供的公共贡献的说明。
（4）适当提升工程方案审批的机构层次与专业性，成立由多行业领域的公务人员与非公务人员共同组成的技术委员会代表规划局行使规划许可的职权。目前，东莞市的开发方案直接由规划局工作人员审查，专业领域和技术水平都受到限制。技术委员会成立后，共构地块的方案应先上报规划局有关科室，经程序性审核和基本指标的核查之后，交由技术委员会审查，审查通过之后，经过30天公示方可获得建设工程规划许可证。
3.2.2提供奖励机制
东莞市虽然开发权公有，但是在轨道站点周边土地现状以建成区为主、土地二级开发以市场力量为主体的情况下，政府对于共构地块开发方向的实际掌控力有限。因此，建议东莞针对适合高强度开发的TOD共构地块借鉴亚洲先进经验，在东莞现有的以技术管控为主的规划管理机制中加入奖励机制，提高土地使用权人、开发商提供公共设施的积极性，也为政府与开发商的博弈提供砝码。
3.2.3以3D为原则制定专门的共构地块设计指引
目前，东莞市开发控制主要的依据为《东莞市城市规划管理技术规定》，与案例城市相比，该规定存在控制指标一刀切、城市设计管控不精细等问题，与共构地块的3D开发要求存在明显的矛盾。在东莞轨道建设已经全面铺开、站点开发陆续提上日程的背景下，东莞市可先以TOD开发为契机，以共构地块为突破口，围绕“3D”原则制定专门的共构地块设计指引，作为管理技术规定的补充，为精细化规划管理提供扎实的技术支撑。
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