存量规划中的城市设计编制体系探索
—以笋岗-清水河城市更新项目为例
1 研究背景与目的
随着当前国家对三大城市群地区“盘活存量、严控增量”发展思路的确立，存量土地再开发将不可避免地成为沿海地区大中城市城镇化建设的重要形式。在此背景下，逐渐进入“存量规划”时代将成为国内城市规划的一种新常态。
深圳市作为存量土地开发的先行者，开展了大量的城市更新实践。但由于传统城市设计体系与方法难以应对更新规划的形势需要，从而引发了城市功能、空间形象与公共空间等一系列问题。本研究以笋岗—清水河城市更新项目为例，通过探寻城市设计在城市更新规划中“无效化”的原因，提出针对性的城市设计编制体系优化策略，以求为深圳乃至国内其他城市的存量规划编制提供有益参考。
2 面临问题：存量规划中的城市设计无效化
2.1表现之一：市场主体过强，侵损公共利益
在以市场为主导的城市更新大潮中，市场主体在介入更新项目时往往为了获取最大经济利益而出现倒逼规划的倾向，导致开发强度与建筑限高被突破、公共空间被侵占、慢行体系被阻断，城市原有的肌理与空间格局被割裂。市场主体的开发过度强调经济效益从而导致公共利益受损。
2.2表现之二：设计体系破碎，影响整体效益
在深圳城市更新单元规划中，城市设计仅仅作为更新单元规划中的一个子专项，规划层级较低。在整个更新规划体系中缺乏上层次城市设计在整体层面对更新地块空间的统筹控制与导引。各个更新单元之间各自为战，空间形象、地标体系、开放空间等方面缺乏统筹考虑，从而加剧了城市空间的”碎片化“，不利于整体城市空间结构的优化和品质的提升，从而影响到地块更新的效益。
2.3表现之三：多重因素干扰，空间规划失效
不同于传统城市设计专注于空间设计、控制与导引，在存量规划中受到经济成本、开发权属与开发强度的制约，导致空间规划由于难以解决实际问题，从而在整个更新规划编制体系中逐渐沦为陪衬，甚至仅仅是对已确定开发强度、高度等进行空间验证与效果美化（图 1）。
3 研究内容：笋岗-清水河城市更新项目探索
3.1研究区概况
笋岗—清水河片区地处深圳市罗湖区西北部，毗邻深圳市火车站，是福田—罗湖中心区的核心组成部分。总用地面积为5.42平方公里，现状功能以专业市场、仓储、物流为主，存量再开发区特征明显（图 2）。
随着深圳城市快速发展，笋岗—清水河片区已经由城市发展初期的”边缘地区”，跃变为城市核心区域。2011年初，市委市政府将“笋岗—清水河国际消费中心”列为全市五个重点推进的“城市发展单元”之一。但是片区目前的经济发展情况、公共服务设施、交通市政设施等条件都与其定位严重不匹配。在此背景下，深圳市规土委与罗湖区政府于2011年5月联合开展了《笋岗-清水河片区发展规划国际咨询》，拉开了片区一系列更新改造规划编制的序幕（图3）。
但是，由于对已有项目策划与空间模式缺乏整体统筹与导引，若按深圳市传统城市更新模式，整个片区将重蹈其他更新项目的覆辙。
3.2规划思路：广义城市设计编制体系的构建
如何在保证利益分配与规划可实施性的前提下，又能实现城市整体空间形象完整、功能的统筹与协调、城市活力的营造、公共空间系统的构建与完善、基础设施的完善与提升呢？
为此，本项目以《整体城市设计导则》为核心，旨在构建从宏观层面到微观层面，从开发模式设计、规划体系设计与多重规划整合三方面构建能够提升土地价值、体现整体空间与风貌特色、保留时代记忆与历史风貌、提升活力、增强公共空间品质、完善片区基础设施的广义的城市设计规划体系，从而实现从“城市设计”到“设计城市”的提升。
3.3规划策略
3.3.1更新模式多元化
针对市场主导更新模式导致城市公共利益受到侵犯的问题，通过改变以“市场”为主导的单一的城市更新模式，构建政府、社区和市场主体共同参与、兼顾各方利益、上下互动的协商式更新模式。
规划首先通过综合考虑组织方式、政府角色、业主意愿与公众利益四方面条件，提出相应的开发模式。其次结合更新单元的规模、原业主的数量和开发实力、更新项目的市场可实现性及项目的盈利和非盈利性质等因素，明确各个开发单元的开发价值与社会贡献属性，并与之匹配相对应的最佳开发模式，从而实现公共利益与市场利益的协调（图4）。
3.3.2规划体系层次化
改变深圳市传统法定图则—更新单元规划的二元更新规划体系，构建从从国际咨询、发展单元规划大纲及法定图则，到整体城市设计导则、子单元规划，再到城市更新单元规划、技术协调服务，我们试图探索一条存量挖潜地区从宏观到微观的技术服务体系，不同层次解决不同的问题，并相互衔接、相互协调，始终引导笋岗-清水河向理想迈进。其中（图5）：
宏观层面通过发展单元大纲、发展战略及实施策略统筹规划，利用功能区作为更新单元实施连片规划，确定主导功能、开发总量上限、统筹分配更新单元开发量、明确更新单元开发模式，协调片区内更新单元的关系。
中观层面，整体城市设计导则在落实上位规划要求的基础上，作为整个体系中的一个宏观专项，试图弥补存量规划中城市设计无效化现象严重的问题，对片区的用地功能、交通系统、开放空间体系、城市空间形态与建筑等方面进行了统筹安排与控制，并编制整体城市设计导则，指导微观层面的详细规划设计。
微观层面，子单元则作为体系中的一个微观层次，改变了深圳市法定图则-城市更新单元专项规划的二元更新规划体系，改变开窗口的补丁方式推进实施改造，在更大的范围里统筹用地功能、开发规模、配套设施、公共空间、用地贡献等协调方案，实现资源的高效配置，为城市更新单元规划编制和审批提供技术参考。在落实整体城市设计导则要求的基础上对地块空间进行优化与细化，并提出具体实施建议。
3.3.3研究内容复合化
为保障空间设计的可实施性，还需要从制度、政策、经济等方面进行研究、提出相应的制度设计与经济实施方案设计（图6）。
1.多方面综合考量构建更新保障机制
城市更新的改造涉及复杂的利益主体和多种开发模式且开发的周期长，如果没有适当的保障机制，很难确保改造能按既定的方向顺利进行。为此，构建更新改造的保障机制，以确保更新规划的顺利落地和实施。具体措施可分为量方面：通过设立改造委员会和更新项目公司这两大机构对片区的改造工作进行统一的规划和管理；通过建立资金保障机制、利益相关者参与机制和改造方案统筹机制这三大机制来保障相关利益主体的权益公平、改造项目的完成及改造目标的实现（图 7）。
2.多元化同步推进协调沟通的项目组织跟进
城市更新是不同利益主体之间利益博弈的过程，我们以规划编制作为协调平台，通过工作坊、访谈、座谈会、现场技术沟通、技术协调会等多种方式，将政府、开发商、业主、设计机构、专家、公众等多元化利益主体捆绑在一起，共同制定更有利于实施的规划方案，尝试构建多方协调博弈的机制平台，并长期持续跟进片区规划实施（图 8）。
2.多角度共同博弈引导实施的可操作性探索
《整体城市设计导则》将从经济平衡、土地权属和开发次序三个维度进行综合评估，以此为依据划分地块，确定城市更新单元。结合更新单元的规模、原业主的数量和开发实力、更新项目的市场可实现性及项目的盈利和非盈利性质等因素，结合经济测算，明确各开发单元的开发价值与社会贡献属性，提出贡献率建议。《子单元》则按照《深标》的容积率计算方法，结合城市设计设想，进一步提出功能、开发规模、用地贡献等方案建议。多角度、多维度，与实施衔接，逐步深入，提出更具操作性的开发方案。
4 结语
在“增量转存量”的新常态下，深圳城市更新的经验与教训在全国意义上都显得尤为重要。本文以笋岗-清水河项目为例，对存量规划下的城市设计编制体系进行了一定的探索与研究，提出一些不成熟的看法，只求抛砖引玉，希望能够引起学界对存量规划中的城市设计相关研究的重视。
参考文献
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