综合因素影响下的建筑退让道路红线间距控制——以广州市番禺区为例——刘泉、张震宇

时间:2017-11-29

 

刘泉   张震宇
LIU Quan   ZHANG Zhenyu

第一笔者
姓名:刘泉
性别:男
出生年月:1981年6月出生
最高学历:硕士
工作单位、通讯地址:深圳市蕾奥城市规划设计咨询有限公司(深圳市福田区下梅林一街一号5楼 518049)
职务:主创设计师
职称:高级工程师
联系电话:15019457871;0755-83949689
电子信箱:403474330@qq.com

第二笔者
姓名:张震宇
性别:男
出生年月:1975年7月出生
最高学历:硕士
工作单位、通讯地址:深圳市蕾奥城市规划设计咨询有限公司(深圳市福田区下梅林一街一号5楼 518049)
职务:副总规划师
职称:高级工程师
联系电话:13510341850;0755-83949689
电子邮箱:zhangzy@lay-out.com.cn

【提要】:建筑退让道路红线间距不仅仅是局部道路断面设计和管理的问题,更是城市整体规划结构的特点在微观空间层面的表现。结合国内外城市规划设计管理的相关标准与准则的案例分析,对退让间距控制的主要方法进行总结。以广州市番禺区的研究为例,提出通过构建沿街界面功能与退让间距的合理关系、分层退让保障形成适度的退让间距尺度区间以及退线与贴线要求相结合等方式,优化城市街道的人性化空间尺度。
Abstract: Building setback distance more or less from street boundary is not only the problem of street section design and management, but also the micro reflection of structural characteristics of macro city plan. This article analyzes cases of urban planning standards and design guidelines of different cities at home and abroad, and summarizes the control methods of building setback distance from street boundary line, and proposes 3 strategies to humanize street scale with the case study on Panyu District: Build reasonable relationship between street interface function and setback distance, setback layeredly to form modest distance interval, and use near-line rate.
【关键词】:建筑退让;道路红线;街道界面;城市规划管理技术规定;城市规划标准与准则
Keywords: building setback; street boundary line; street interface; urban planning management technology regulation; urban planning standard and guidelines
 

宽马路、大街区一度成为我国城市规划建设的典型问题之一。在“宽马路”这个问题的成因中,除了有规划道路 红线过宽这一主要原因以外,沿街建筑退让道路红线间距(以下简称为退让间距) 偏大也是促成街道空间尺度失衡的重要因素。当不同街道断面中的道路红线宽度相近时,如果两侧建筑退让间距差别较大,同样会造成街道空间尺度的明显不同,而这一点却不易引起城市规划设计和管理人员的重视。
从规划实践的工作流程来看,建筑退让的第一道规划设计工序,是对各城市编制的城市规划管理技术规定或标准与准则中的退让间距控制要求进行落实。这一层面的要求往往是刚性的,不允许突破,退让间距一旦确定,详细规划阶段对街道界面尺度所能进行的设计深化就会明显受到制约。这一技术细节虽小,但退让多少直接影响了整个城市街道空间的尺度和形象。
从退让间距的上限控制来看,不同城市数值并不相同,一些城市退让间距较小,上限控制在10m左右,如北京(北京市规划委员会,2003)、佛山(佛山市城乡规划局,2011)、深圳(深圳市人民政府,2004)等;一些城市退让间距较大,上限控制在15-20m,如东莞(东莞市城建规划局,2006)、大连(大连市规划局,2008)、上海(上海市人民政府,2011)等;还有一些城市退让间距上限控制则达到25-30m,如广州(广州市城市规划局,2012)、东营(东营市城乡规划局,2012)、日照(日照市城乡规划局,2013)等。
在规划建设管理实践中,间距过小会使建筑(特别是住宅)与街道之间的干扰变大,并造成街道空间局促、人车混行等不足,如广州市番禺区2009年即出现过因为住宅距离道路过近而受到尾气噪音干扰的社会问题 ;间距过大则容易导致街道空间尺度失衡、土地利用低效及空间活力不足,以东营为例,按2005年的规划管理技术规定,如果在道路红线宽度为40m的主干道两侧布局两栋高度60m以上的高层办公建筑,那么,沿街建筑需要退让40m(东营市规划局,2005),街道两侧两栋建筑界面之间的最小距离将达到120m,是道路红线宽度的3倍。
近年来,各城市也对技术规定进行了调整和改进,增加或减小退让间距的上限数值,以使相关标准更加符合城市规划建设的实际需求,如广州2012年制定的《广州市城乡规划技术规定(试行)》(以下称2012广州规定),与2004年的《广州市城市规划审批技术标准与准则(试行)(建筑篇)》(以下称2004广州标准)相比,将退让间距上限从10m提升到了25m(广州市城市规划局,广州市城市规划编制研究中心,2004;广州市城市规划局,2012),以增加街道与建筑的缓冲。而东营2012版的新标准则对原有标准退让间距进行了一定的缩减,将上限从40m降低到了30m(东营市规划局,2005;东营市城乡规划局,2012),在一定程度上优化了街道空间尺度。
总体上,退让间距对于城市空间景观、街道活力、用地效率具有重要影响,退让的具体方法和数值则值得进行深入研究。笔者有幸参与广州市番禺区于2013年完成的《番禺区建筑退让道路红线指引研究》(以下简称退线研究)项目,对这一问题进行了梳理和探索。
1 建筑退让道路红线间距的三种控制方法
番禺区采用的退让间距控制标准源自颁布于2004广州标准 ,主要是依据道路等级(或宽度)确定退让间距数值。其中,城市道路的退让间距为3-10m。具体操作时,还须结合该标准中关于建筑退让用地间距等相关要求执行(广州市城市规划局,广州市城市规划编制研究中心,2004;表1)。
2012年开始,番禺区开始采用2012广州规定中关于退让间距的控制要求,该规定重点考虑道路等级、宽度,沿街建筑高度以及新旧区等要素来制定退让间距标准,其中,城市道路退让的间距为5-25m ,比之前标准有所提高(广州市城市规划局,2012;表2)。
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退线研究选取了除广州外的十余座城市的规划管理技术规定、标准与准则或城市设计导则作为案例研究的参照对象 ,其中选取北京、上海、深圳等国内主要大城市作为规划管理方法研究的重点案例;选取与广州地理气候特征相同、空间格局相近的东莞、佛山等省内主要城市作为类比案例;选取大连、东营、日照和成都等其他地区具有一定代表性的城市作为对比案例 ,以及美国洛杉矶中心区、明尼阿波利斯、加拿大渥太华等国外城市设计管理较为成熟的城市作为方法借鉴案例进行分析 。通过总结,按照退让间距控制方法的不同,将其分为“二维因素控制”、“三维因素控制”以及“综合因素控制”三类(图1)。
 
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二维因素控制就是指基于道路等级或宽度确定退让间距的方法,退让间距与道路红线宽度正相关,如东莞(东莞市城建规划局,2006)和佛山(佛山市城乡规划局,2011)等地的技术规定(表3)。2004广州规定所采用的是此类方法 。
三维因素控制就是从断面(三维)的角度,考虑道路宽度与建筑高度两项因素确定退让间距的方法,退让间距与道路红线宽度、沿街建筑高度正相关,如上海(上海市人民政府,2011)和成都(成都市规划管理局,2014)等地的技术规定(表4)。2012广州规定所采用的是此类方法。
综合因素控制就是除了考虑道路等级或宽度、建筑高度等空间因素以外,还参照建筑功能、新旧区建设条件等其他相关因素确定退让间距的方法,如北京(北京市规划委员会,2003)、大连(大连市规划局,2008)等地的技术规定(表5)。此外,美国洛杉矶中心区(Los Angeles City Planning Commission,2009)等国外城市的设计导则中对退让间距的控制也采用了这种方式。
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2 番禺退让间距控制方法的优化思路
通过对三种控制方法进行比较,可以发现,综合因素控制方法考虑的要素更加全面,不仅仅关注空间特征,也承载沿街用地的区位价值和功能要求,有利于城市规划设计的精细化管理。番禺区与珠三角其他城市一样,沿街商业发达,街道生活充满活力。道路空间建设和管理应对沿街建筑功能与道路的关系给予充分的关注。
因此,退线研究提出以下建议:番禺区建筑退让道路红线间距的控制方法应该在两版管理技术规定的基础上,由二维因素控制、三维因素控制向综合因素控制方法转变,依据道路宽度、沿街建筑高度和功能等条件确定退让间距,充分考虑分层退让、贴线控制等多种方法,形成良好的街道尺度和严整的街道界面,满足街道沿线各项功能的空间需求,防止街道空间尺度失衡。
在转变思路的过程中,有三个主要技术问题需要重点关注:(1)如果采用综合因素控制方法,那么,如何依据建筑功能来确定退让间距?(2)应该多退还是少退,退多少合适?在现有大街区、宽马路的格局下,如何尽量将退让间距控制在相对合理的区间内?如何在番禺现有的技术标准框架下实现这一目标?(3)在对街道空间进行控制时,只关注退多少是否足以保障塑造良好的街道空间尺度?
2.1 构建沿街界面功能与退让间距的合理关系
2.1.1 功能与退让间距的关系
不同案例中参照建筑功能控制退让间距的原则并不相同,其差别体现在两个方面,一是退让参照的功能是沿街建筑的整体功能还是底层界面功能;二是参照哪种功能应该多退,哪种少退。
以北京、大连以及洛杉矶的管理实践为例,前两者的规划标准中,退让多少参照的是整栋建筑的建筑功能(表5、6);而洛杉矶中心区的设计导则中,退让多少参照的是建筑底层的界面功能(表7)。同样是参照功能,但关注的重点不同。
从建筑与道路的功能关系来看,建筑的整体功能和容量关系到退让间距的基本尺度要求,如交通集散功能、道路与建筑之间的噪音干扰缓冲、沿街建筑相关设施的布置与管线的敷设均需要保障足够的退让间距。因此,北京、大连的规划标准中更加重视交通集散、市政管网敷设等功能性要求,公共性越强的建筑,退让间距越大,比如商业、办公建筑等;私密性越强的建筑,退让越少,比如居住建筑(表5、6)。
而从街道生活的组织和市民的使用需求角度来看,沿街建筑底层界面功能与街道生活关系密切,建筑上部的功能则与街道生活基本不发生直接联系。不同界面功能对退让间距有不同需求,沿街界面中真正与街道生活相关的功能是商业服务业功能,特别是零售业与街道空间关系最为密切,二者之间基本上形成了“一寸近、一寸金”的空间联系。其他诸如居住、办公、文教体卫等类型的建筑界面则基本上与街道生活没有直接联系的需求,甚至与道路功能形成一定的排斥关系,为了减少噪音和交通干扰,非商业的沿街建筑往往会通过绿化、院墙进行隔断,形成相对封闭的空间组织方式。在洛杉矶中心区的城市设计导则中,沿街界面人性化的空间尺度控制以及使用便利等生活化需求受到重视,越是公共性界面,退让越少,比如商业界面,特别是零售界面;越是私密性界面,退让越多,比如居住界面(表7)。
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2.1.2 分为商业和非商业两类界面,重视街道活力的塑造
番禺区作为广东省传统的商业重镇,城区人口密度高,街道两侧店铺林立、商业繁荣。合理的控制建筑退让间距,不仅仅是建筑集散功能的需要,更是保持城区文脉传统和商业活力的客观需求。
规划管理技术规定提出的建筑退让间距数值是充分重视交通疏散与市政设施及管网布局等功能需要形成的控制要求,如2004版《广州市城市规划管理技术标准与准则(市政规划篇)》中对“退让用地的用途”的解释则是“道路红线与建筑之间的建筑退让范围为人流集散、绿化及市政工程设施预留用地(广州市城市规划局,广州市城市规划编制研究中心,2004)”,但对街道活力组织关注不足。
因此,退线研究建议进一步重视建筑界面功能的要求,以使退让间距数值能够充分反映塑造街道活力的管理意图,将沿街建筑界面分为具有亲近街道特征的商业界面和具有远离街道特征的非商业界面两类对退让间距分类进行控制,以更贴近番禺区的实际特点和管理需求。
按照扬•盖尔(2002)与芦原义信(2006)关于界面宽度25-30m之间的街道空间尺度较为舒适的研究结论,结合番禺区道路网优化调整规划中确定红线宽度26m以下为支路的规划划分(广州市规划局番禺区分局,深圳市蕾奥城市规划设计咨询有限公司,2010)。退线研究建议,对于红线宽度26m以下商业界面支路的退让间距进行缩减,从5m调整为3m,使整个道路的建筑界面控制30m左右相对舒适的区间,形成良好的空间感受。而较宽的道路和非商业界面支路则不强调界面空间尺度的完整,不必进行缩减 ,并在此基础上,重点对商业界面街道提出骑楼、雨蓬和台阶等建构筑物建设、步行交通流线设置、街道家具布局及活动组织、贴线率控制等方面的规划管理要求(图2)。
 
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2.2 分层退让以保障形成适宜的退让间距尺度区间
2.2.1 不同退让间距数值区间
在具体数值上,合理的退让间距是多少?并没有统一的标准答案,“适宜的”退让是个相对的概念。在对所选案例进行的统计中,大部分城市的退让间距数值处于0-20m的区间范围内。其中,2012广州规定中的区间为5-25m。2014年,广州市规划局在对这一规定进行修订时,也曾尝试提出将退让间距区间控制在5-20m范围内的设想,一定程度上反映出防止过度退让的意图。退线研究以番禺现行标准为参照,与相关案例对比,探讨多退与少退各自的优点与不足(表8)。
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在退让间距数值区间较小的案例中,渥太华将间距控制在0-10m(DELCAN Corporation- The Planning Partnership,2008),与北京及2004广州标准数值相近。而洛杉矶中心城区和明尼阿波利斯(City of Minneapolis,2008)其数值区间则更小,分别为0-6m和0-3m。此类小尺度退让多存在于小街区、密路网的中心区或老城区,虽然有利于塑造良好的街道尺度,但空间利用会显得较为局促。如在表6中,条件相似的北京二环内道路红线30m以下商务办公建筑的退让间距就控制在0-5m。
在退让间距数值区间较大的案例中,如北方城市东营(东营市城乡规划局,2012)的最大退让间距为30m,日照为25m(日照市城乡规划局,2013),尺度明显大于其它案例城市0-20m的取值区间。以东营为例,沿街建筑的退让间距按照建筑高度和功能的不同,控制在支路退让5-12m、次干路退让5-15m、主干路退让10-30m的范围内。红线宽度为40m的主干道两侧布局高度60m以上的高层办公建筑时,二者之间的最小距离为100m。而红线宽度和建筑高度相同的条件下,上海的退让间距为15m,建筑界面距离则为70m。可见,退让间距对于街道空间尺度和用地效率具有重要影响。
2.2.2 退让间距区间差异的原因
为什么不同城市多退和少退的选择不同?这与城市的空间结构整体密切相关。一般来说,城市的空间结构可以分为以“小街廓、窄马路、密路网”为特征的“半网络结构”和以“大街廓、宽马路、疏路网”为特征的“树形结构”两类(亚历山大,1985)。“半网络结构”城市的街廓尺度小、路网绵密,区位价值、重要公共服务功能与交通压力均呈现网络化摊平的趋势,造成了功能价值与交通压力的均质化布局。在这种情况下,由于道路网密度高,地块切分尺度小,为了提高土地利用效率,沿街建筑往往采用相对较小的退让间距。此外,较小的退让间距也有利于创造良好的街道空间景观,提高沿街商业氛围,促进商业功能的开发。
由于我国的城市规划体系建立在现代主义规划思想的基础上。很多城市的道路网络呈现出较强的“树形结构”特征,大街廓在形态上“金角银边草肚皮”特征明显,城市建设的区位价值、重要公共服务功能与交通压力均向主要干道及重要节点集中,造成了功能价值与交通压力的重叠,主次干道车速快、噪音大、尾气排放量大。在这种情况下,沿街建筑往往不得不预留较大的退让空间,以应对可能出现的人流过于集中带来的交通压力或者车流带来的噪音尾气污染等问题,通过保证足够的退让间距,保障道路的“公权”、“路权”不受侵犯,也使沿街用地获得较为宽松的空间预留,但主要的问题则是对街道界面空间尺度和沿街区域的活力组织关注不足(图3)。
2.2.3 分层退让将界面宽度控制在3-15m
番禺区的规划结构呈现出“大街廓、疏路网、宽窄马路交错”的“树形结构”,道路网体系存在干道路网密度大、支路网密度低、路网结构倒挂、支路体系不完整、连通性不足等问题(广州市城市规划局番禺区分局,深圳市蕾奥城市规划设计咨询有限公司,2010)。因此,番禺区的建筑退让道路红线间距该如何控制,不仅仅需要对街道尺度以及沿街用地条件本身进行考察,也需要结合番禺区道路网优化调整的相关工作一并开展 。
 
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退线研究提出退让间距的控制,既要减少街道功能与沿街建筑的干扰,也要有利于提升街道空间的活力。由于需要亲近街道的主要是商业界面的功能,而需要避免干扰的是建筑上段的非商业功能,因而退线研究建议,番禺区在保障必要的退让间距的基础上,不宜过度加大退让间距,应该结合未来提高支路网密度的规划思路,尽量将街道界面保持较为合理的尺度区间。建议按照界面功能和建筑高度分层退让的方式,保障沿街建筑的下段界面的整齐和连续,同时保持街道两侧上段建筑的开敞及对干扰的规避。
退让间距的控制分为一次退线、二次退线、三次退线等三层次标准,一次退线对应24m及以下低、多层建筑,二次退线对应60m以下高层建筑24-60m的部分,三次退线对应60m以上高层建筑60m以上的部分。考虑到噪音干扰,红线宽度26m以上的道路两侧居住建筑至少退8m。通过分层退让的方式,使一次退线的退让间距数值区间控制在3-15m之间,二次退线的数值区间控制在8-20m之间,三次退线的数值区间控制在13-25m之间。分层退让的好处是,按照不同高度退让不同间距的原则性要求与2012广州规定保持一致,但底层界面退让间距从5-25m缩减为3-15m,从而使街道界面保持在相对人性化的尺度上。比如,红线宽度60m的道路两侧建设高度超过60m的建筑时,如果采用分层退让的方式,退让间距可以从25m缩减到15m,街道界面的宽度则从110m缩减为90m,进一步提升用地效率,优化空间尺度(图4)。
 
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2.3 重视街道界面整体控制,退线与贴线要求相结合
2.3.1 不同控制方法,形成不同的街道界面空间
不同的退让控制方法会造成不同的建筑退让方式,形成不同的街道景观形象。采用二维因素控制的方法,往往会形成沿街建筑整体退让的方式,形成的退让间距基本保持一致,街道界面较为整齐,但退让间距较难反映沿街建筑的高度、功能等相关因素的作用。这种退让方式多见于景观大道沿线的建筑控制方式,比如深圳的深南大道车公庙到竹子林区段(深圳市城市规划设计研究院,2007;图5),集中布局了高层商务办公建筑,街道景观严整,体现了规划干预的强制性特征。
采用三维因素控制或综合因素控制的方法,道路沿线的建筑按照高度、功能等不同的要素特征,分别进行后退,但界面大多参差不齐。比如深圳深南中路华强北区段,办公、居住、商业等不同功能、不同高度的建筑根据各自需求形成了不同的退让间距(深圳市城市规划设计研究院,2007;图6)。天津在2009年修订城市规划管理技术规定时也注意到了这一问题。
 
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此外,国内城市规划管理标准中往往严格控制建筑退让的最小间距,但对贴线控制关注不足。其问题在于,如果沿街建筑主动进一步后退空间,在不违反退让要求的前提下,依然可能导致街道空间界面不严整。在这一方面,国内外部分城市中心区的城市设计导则对这一问题进行了较深入的探讨和管理尝试,将对沿街建筑的贴线率 管理看作形成街道良好空间景观的有效手段。深圳福田中心区22、23-1地块(SOM建筑设计事务所,2000)、天津于家堡中心区(SOM建筑设计事务所,2010)、美国的洛杉矶中心区的城市设计中均采用了贴线控制方式,为了形成完整的街墙界面,洛杉矶等地的城市设计中也往往增加街墙限低的要求,明确不同区域街墙要达到的最小高度(Los Angeles City Planning Commission,2009),保证形成良好的街道空间尺度(表9)。
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2.3.2 以商业界面街道为重点,提出贴线要求,塑造完整街道界面
2012广州规定采用三维因素控制方法,一定程度上可能造成沿街界面犬牙交错、不够严整。因此,退线研究提出以单一街区内完整连续的街道单侧界面作为整体,按照商业和非商业界面的分类,统计该段底层界面的功能比例。以比例高者,并参照整条街道的定位特点,确定整段街道的界面功能,从而统一按照商业和非商业界面确定退让间距,而不再按单一的建筑功能退让。
针对商业界面的特点,在2012广州规定的基础上,增加15-26m和26-40m两个分档,提出贴线率控制要求,重点控制26m以下商业界面支路的空间尺度与贴线率,以形成严整的街墙景观,保持街道界面和商业氛围的连续。而底层为非商业界面的居住建筑和大型公共设施不控制贴线率。
具体的要求包括:参照深圳、洛杉矶、天津中新生态城等地的相关研究及标准中,贴线控制一般控制在70%-85%的规划管理经验,提出番禺区商业界面的主次干道贴线率控制在70%以上,商业界面的支路贴线率达到85%的要求(表10、11)。历史地段与特色商业中心区的贴线要求需要进行专门研究,数值可控制在90%-100%。
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3 结语
在建筑退让道路红线间距的控制中,多退与少退并没有统一的标准,而是基于不同目的、现实条件做出的管理选择。在缺少深入研究的背景下,国内部分城市过大的退让间距控制要求难免受到管理者主观判断的影响,客观上却可能加剧业已长期存在的大街区、宽马路、街道尺度失衡的问题。
良好街道尺度的形成不仅仅与道路宽度有关,也与道路两侧的建筑界面的高度以及退让间距密切相关。退让间距这一要素虽然细小,但是它是影响街道“切片”空间特征的重要要素,退让区域的空间形式不仅是街道断面设计的结果,更是城市整体空间结构特征在微观层面的表现和反映。相对的,将退让间距控制在合理区间内也是从细节上优化街道空间乃至城市整体形象的重要手段。
在针对番禺区建筑退让道路红线间距的研究中,通过案例对比可以发现,综合因素控制是对退让间距管理方法进行优化提升的适宜选择,但是要想在满足交通集散、避免干扰等基本功能的基础上,进一步提升街道活力,则不仅需要按照建筑功能对退让间距进行分类管理,更需要将沿街建筑整体功能与底层界面空间需求分离开来,按照界面功能对退让间距进行分层管理,采用划分商业界面和非商业界面、分层退让与贴线控制相结合等综合方式,保障兼顾多退与少退不同需求的复杂目标获得有效实现。

 

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22 SOM建筑设计事务所. 天津于家堡一期城市设计导则[S]. [出版地不详]: SOM建筑设计事务所, 2010. (SOM. Urban design guidelines of Yujiapu CBD (phrase 1)[S]. [S.I.]: SOM, 2010.)
23 亚历山大 C. 城市并非树形[J]. 严小婴, 译. 建筑师, 1985(11): 206-224. (ALEXANDRA C. City is not a tree[J]. YAN Xiaoying, translate. The Architect, 1985(11): 206-224. )