备注： 《城市规划》 2015(9)
【提要】：从空间尺度分析的角度入手，追溯我国住区公共设施规划演变，并审视邻里中心模式的内涵：邻里中心是邻里交往、公共生活的中心，而非单纯的公共设施集中布局的用地，其规划不仅仅要关注公共设施功能配置，也要加强对规模尺度及空间布局的重视。以珠海市邻里中心规划指标体系研究为例，从体系、尺度、功能、空间四个方面入手，提出调整住区公共设施配套规划的思路和建议：体系上，简化分级，以在邻里住区单元强化生活中心为主，构建层级体系为辅；尺度上，以400-500m半径的步行尺度而非设施尺度构建邻里住区单元；功能上，形成公益性设施和经营性设施并重的功能组成；空间上，以组织公共生活为原则构建公共设施布局模式。
Abstract: From the urban spatial scale perspective, this article interprets the evolving progress of residential public facilities planning in China and analyses the meaning of neighborhood center mode: Neighborhood center is the core place for neighborhood communication and public social life, but not just for public facilities agglomeration. Neighborhood center planning should not only focus on function planning, but also pay more attention to neighborhood unit scale and space layout. This article proposes 4 strategies of hierarchy, scale, function and layout with the case study on neighborhood center planning index system research of Zhuhai city: Simplify the hierarchy, build the public social life center; divide neighborhood unit by walking scale of 400-500m, but not the facility scale; consist of both public welfare facilities and supporting operational facilities; layout on the principle of organizing public social life.
1 引言
住区公共设施规划 是城市住区建设的重要内容，其发展不仅仅涉及到公共设施的规划布局、配置标准等单纯的技术问题，更是与城市居民日常生活密切相关。在我国城市化快速发展的进程中，随着住区开发强度提升，按照传统千人指标配置住区公共设施的思路越来越难以适应快速变化的城市发展要求，如何以更加合理的方式提供完善的住区公共设施服务越来越受到城市居民和社会各界的关注。
在这一背景下，北京、南京、苏州工业园、天津中新生态城、深圳光明新区等城市和城区近年来开始借鉴新加坡邻里中心模式的相关经验，在公共设施规划实践及相关标准研究的工作中进行探索。通过对相关研究的对比分析，可以发现，上述城市在借鉴新加坡邻里中心模式时，并没有全盘照搬新加坡模式和标准，基于各自不同的条件特点及现实需求，在住区单元的尺度、规模、组织模式以及公共设施的空间布局等方面进行了调整，形成了各具特色的公共设施规划建设标准体系。
若以传统的工作方法来看，公共设施规划的重点是合理分配公共设施资源，上诉中涉及到空间尺度与具体布局的内容似乎无关宏旨。然而，借鉴邻里中心模式的一个重要目的，就是打破传统自上而下依据人口指标分配公共设施的思维惯性和长期积弊，来对住区公共设施规划的方法进行检讨和优化，在这其中，住区单元尺度等空间要素的作用却不能轻视。
2 空间尺度在我国住区公共设施规划中的作用演变
2.1 人口标准与空间尺度的分离与回归
住区公共设施规划的一个重要前置条件就是以什么标准来配置公共设施。目前国内外普遍采用的方式就是按照人口数量和空间尺度来确定住区单元规模。从源流上看，我国的住区规划体系与新加坡的邻里中心规划模式系出同源，均受到1929年由克拉伦斯•佩里（Clarence Perry）提出的邻里单位（Neighborhood Unit）概念的影响（图1）。佩里的邻里单位模型确定的400m半径和1所小学服务的人口规模（6000-10000人 ）成为了当时住区单元规划建设的基本原则。
我国的居住区规划源自1950年代从苏联引入的居住小区规划理论，形成了居住区的分级规划体系。在这一体系中，早期的“居住小区”规划采用了半径400m的空间尺度和 1所小学服务的人口规模，基本上沿袭了邻里单位的空间模型准则。在随后逐步的实践过程中，空间尺度要素被相对弱化，住区公共设施规划形成了“以人口规模为主”的原则，主要依据千人指标的人口标准进行垂直层级的计划分配。《城市居住区规划设计规范》（GB50180-93）等标准对公共设施规划的基本要求是，居住区层面配置中学等服务半径为1000m的设施；居住小区层面配置小学等服务半径为500m的设施。
近年来，随着我国城市化进程的不断加快，居住用地的开发强度不断提升。目前，在深圳、南京、珠海等大城市中，现实的情况是半径400-500m 的空间上往往对应的是2-3万人左右的人口规模，这一人口数量基本接近或达到了居住区3-5万人的标准 ，局部地区甚至更高，致使传统的公共设施规划布局原则受到了冲击 。这种人口规模与空间尺度错位的现实一方面进一步弱化了空间尺度的约束力，更凸显了人口标准在公共设施规划配置中的强制性作用；另一方面，这一变化也严重打破了原有公共设施按照人口规模分配下形成的空间格局，在新的住区开发强度下，需要重新审视人口规模、空间尺度以及居民社区生活需求几个要素之间的新关系，在空间上明确公共设施规划与住区生活的新组织方式（表1、图2）。
因此，苏州工业园、天津中新生态城以及南京等地的研究和实践均在努力重建人口标准与空间尺度的合理对应关系，其主要的原则就是结合各地居住用地开发强度增大的实际情况，在半径400-500m空间尺度对应2-3万人的人口规模的关系下，重新设计住区单元的空间模式和公共设施的规划配置要求。
2.2 步行尺度在住区单元规模划定中的重要性
住区单元的空间尺度有两层内涵。这一空间尺度首先是步行尺度，比较公认的距离就是半径400-500m，这一尺度也是国内外大部分住区单元的基本尺度；其次是设施尺度，是住区公共设施的服务半径，比如小学，同样是400-500m。在步行尺度和设施尺度的关系中，前者是核心，后者是从属。
以步行半径来划分住区单元，以扁平化的形式不断重复住区单元，是美国住区规划的基本模式。从美国1980~1990年代新城市主义规划发展的趋势来看，传统邻里开发模式（TND）提出不再强调由小学的服务半径来作为确定邻里规模的原则，而是强调步行尺度在决定邻里规模方面的重要性，认为邻里的最理想半径为400m。虽然客观上400m半径的空间尺度没有变化，但这一尺度的内涵由小学服务半径向步行适宜距离的调整颇值得注意。除了美国，人口密度同样较小的澳大利亚邻里住区和人口强度较高的新加坡邻里中心 ，基本上也都是依据半径400m的原则来构建住区单元 。
以设施的服务半径来划分住区单元，并将设施置于中心，在国内部分城市的规划中较为常见，这一原则的使用一般也会与步行尺度原则进行结合考虑。国内部分城市规划研究提出，在现行的住区公共设施分级配置的结构下，应该更加重视居住区层级公共设施的功能作用，将这一层级作为核心住区单元，以中学服务半径1000m为标准[12]，甚至是1500m，其尺度扩大的主要依据就是设施配套是否可行，并以自行车5分钟骑行距离或是依据人的所谓极限步行距离作为住区出行方式的度量[13] 。
以公共设施特别是学校的服务半径为标准划定住区单元，并随着建设强度的提高，扩大住区单元规模，将住区单元尺度的划分标准从小学“升级”为中学，这种规划方式在空间逻辑上受到了传统邻里单位以小学为中心布局模型的影响，但其规划原则却与邻里单位有明显的不同。
从佩里邻里单位模型的本意来分析，当时把小学作为中心是因为“父母们……对自己的孩子上学的学校尤为关注……也非常关注自己的孩子与其他孩子共同玩耍的庭院”[2]104-105。佩里的邻里单位中的小学由于规模较小，且与其他公共设施集中布局，事实上有着构建作为大人小孩共同使用的公共活动中心的意图，而非单纯以学校为中心对公共设施进行集中布局。当人口增加，教育设施规模增大、功能更加独立之后，是否依然将学校作为中心的选择就应该被重新检讨和审视。
从相关研究和实践来看，以步行尺度而不是设施服务半径作为原则构建住区单元的方式更加符合居民的实际需求。首先，在住区人口密度增加的背景下，过大的步行距离会导致邻里中心的使用率降低，达不到住区单元规划组织的预期效果，这一问题曾经出现在新加坡邻里中心的规划实践中[14] ，国内学者也认为服务范围较大的居住区级设施往往是“非经常性使用项目”[13]74，重视这一层级住区单元设施配置的主要作用是“发挥设施的综合服务功能和提高其经济效益”[13]74。因此，国内南京、深圳光明新区、天津中新生态城等实践大多以半径400-500m的空间尺度作为核心层级的住区单元，并设置邻里中心；而采用半径1000m以上大尺度住区单元的研究或规划往往也会保留尺度为400-500m或居住小区级的次级单元层级。同时，相关研究也表明，400-500m半径的尺度也是老年人到达基本服务设施的可接受的距离[15]99。
通过对相关实践的总结来看，不管是否以设施为中心，依据400-500m的步行尺度构建的住区单元的结构稳定性最好（表2）。
3 从空间尺度的角度审视邻里中心的内涵
佩里最初提出的邻里单位强调以小学、公共图书馆、邻里交往的其他公共建筑、教堂以及公共空间组成“富有情趣和场所意义的邻里社区中心”[2]105；《大上海都市计划》中提出设置小学的区域是邻里单位的“社交中心”[3]71；杜安伊等人也认为邻里中心是以公共空间为主构成的社区中心[17]90、98。这说明邻里中心具有作为住区公共生活中心而不是公共设施集散中心的基本定位。
从对空间尺度的分析可以看出，基于400-500m步行尺度构建的住区单元，其核心原则是以作为个体的“人”的使用角度出发作为前提，其所形成的邻里中心，虽然集聚了主要的住区公共设施，但集聚哪些设施以及如何集聚，要从个人使用的角度出发，以服务于住区公共生活需求为原则，而不仅仅是依据人口指标安排下来形成公共设施的集散地。可见，邻里中心的布置并不必然受到公共设施分级配建体系逻辑的影响。
从空间尺度的角度审视，邻里中心的内涵有以下特点：
1. 邻里中心的内涵是邻里交往、公共生活的中心，而非单纯的公共设施集中布局的用地。
2. 根据这一内涵，邻里中心所服务的住区单元规模，应采用人口规模与空间尺度的双重标准进行控制，在空间上，应该以人的适宜步行尺度作为主要依据，公共设施的服务半径为辅助参照，而不是相反。从空间布局上看，邻里中心服务半径不必要与公共设施服务半径重叠，二者完全可以形成两套体系。
3. 根据这一内涵，依据人的适宜步行尺度，比较稳定而合理的住区单元尺度是半径400-500m。从实践经验来看，当按照人口规模计算，居住小区与这一空间尺度重叠时，住区单元应该是居住小区；当人口密度增大，居住区与这一空间尺度重叠时，住区单元应该是居住区。不管人口多少，均应重视半径400-500m的空间尺度的作用。
4. 根据这一内涵，在组织邻里中心的功能时，不应过度重视设施的公益性抑或是经营性属性的差别，而是应该依据哪些功能是与居民生活密切相关为基本选择标准，将“文教体卫”与“柴米油盐”等公共服务设施统筹考虑，特别是养老设施等未来发展的重点公益性设施以及药店、菜市场 等社区必需的经营性设施，应予重点考虑。而公益性设施与经营性设施如何结合，应放在操作层面来解决。
5. 根据这一内涵，住区单元的空间布局中，应该将哪些设施在空间上与居民的公共交往活动最为密切作为基本选择标准，其中与文化、购物、管理相关的设施宜集中于中心进行布置，而学校、医院等与日常公共交往生活关系不大的大型设施宜独立选址设置，参照上文第2点所述，这些设施只要按照服务半径形成服务便利的独立体系即可。
4 邻里中心模式下珠海市公共设施规划思考
虽然邻里中心是邻里交往、公共生活中心这一内涵本身很容易得到大家的共识。但在实际操作中，受到自上而下公共设施逐级配置的规划惯性思维的影响，却依然常常会忽略构建公共生活中心的本意，而造成形式化的设施集中布局与事实上的使用不便利。下面就以笔者参与的珠海邻里中心指标体系的研究实践为例[9]，并对照国内外研究实践来说明这一内涵与空间尺度及布局的关系，尝试提出住区公共设施规划的优化策略建议。珠海邻里中心指标体系的研究主要在体系、尺度、功能和空间4个方面进行了探索。
4.1 体系上，简化分级，以在邻里住区单元强化生活中心为主，构建层级体系为辅
（1）层级简化
从体系上看，我国参照苏联居住小区模式建立起来的住区规划依据千人指标的人口标准，按照居住区、小区和组团三个层级的不同人口规模逐级配备相应的公共设施。这种分级配套的方式虽然结构体系完整，但垂直配置公共设施的方式也会导致内容重叠、难以管理的问题。随着住区开发强度的增加，居民出行方式的变化，按人口规模分级配套的方式也会导致人口规模与空间尺度的不匹配，在住区开发强度增强的背景下，传统的住宅层级结构开始变化。另外，随着社区交往和公共生活越来越受到重视，住区公共设施规划配置的层级走向简化的趋势十分明显，在一定程度上已经成为研究共识[13、16、18]。
（2）珠海构建两级邻里住区的层级体系，以1级邻里中心为核心
珠海邻里中心规划指标体系提出：将原有的“居住区—小区—组团”的三级配套体系简化合并为1级邻里住区（相当于居住区层级）与2级邻里住区（相当于居住小区层级）两级体系。其中，1级邻里住区是以1级邻里中心为核心、服务半径500m、由城市干道或自然地理边界围合的、人口规模为3万人左右、以居住功能为主的片区；2级邻里住区是以2级邻里中心为核心、服务半径200-300m、人口规模为1万人左右的居住功能片区。
这两级中心中，以1级邻里中心为核心，2级邻里中心为辅。1级邻里中心要求独立占地，功能和空间配置要求明确。2级邻里住区的设施也可分散布局或附设于住宅建筑之下，需要满足规定的功能要求，布局可以相对灵活，不必要形成形式上的中心形态（图3）。
4.2 尺度上，以400-500m半径的步行尺度而非设施尺度构建邻里住区单元
（1）半径400-500m是相对合理的住区单元尺度
从相关研究来看，包括美国新城市主义提出的住区单元、澳大利亚以及新加坡提出的邻里单元、以及国内南京、深圳等大部分城市的住区单元的规模依然以沿用佩里的邻里单位400-500m半径的尺度为主，充分体现了步行尺度的重要作用。国内虽然有相关研究提出需要扩大住区单元的尺度，但这种提法之下，也往往建议保留400-500m的次级住区单元，并保持这一层级住区单元所需的公共交往职能。此外，新加坡尝试过将原有邻里级配套设施的服务半径从500m缩小到了200-300m的规模，更符合人的步行尺度[14]110。但考虑到我国住区规划建设的现阶段实际情况，这一规模下的大部分住区依然处在内部封闭式管理的尺度内，规模过小，形成形式上的公共开放中心的意义不大。因此，半径400-500m尺度的住区单元规模更为适宜。
（2）珠海以500m半径为空间尺度构建的1级邻里住区单元为核心层级
考虑到依据400-500m步行尺度构建的住区单元结构稳定的特点，珠海邻里中心规划指标体系提出：1级邻里中心以服务半径500m内的3万左右居民为主要服务对象，为居民提供较为综合、全面的日常生活服务设施。在住区交通便利的中心地段或邻近公共交通站点集中设置邻里中心公共设施（除少数独立设置的设施外），与住区公共绿地共同形成边界明晰的邻里中心空间节点，保证实现居民在步行7-8分钟、自行车3-4分钟以内可达（图4）。
4.3 功能上，形成公益性设施和经营性设施并重的功能组成
（1）“文教体卫”与“柴米油盐”
我国目前的住区公共设施规划中，“文教体卫”等公益性设施的配置十分重要。特别是由于一直以来，公益性设施落实的欠账过多，使得未来规划建设中，公益性设施的规划建设管理需要更加严格。但从居民的实际生活需求来看，公共设施对居民生活是否重要，并不以设施的性质为区分。诸如理发店、照相馆、超市、药店、菜市场等经营性设施中提供的“柴米油盐酱醋茶”等经营性服务功能同样是居民生活不可或缺的，其重要程度并不亚于文体设施等公益性设施。而从实际配建情况来说，比如菜市场的布置，就成为了困扰很多城市的重要民生问题。此外，在邻里中心的建设中引入社会资金，增加商业餐饮等经营性设施，对于支撑邻里中心的运营也具有积极的作用（图5）。
（2）珠海强调公益性设施和经营性设施并重的功能组成
珠海邻里中心规划指标体系提出：综合统筹公益性的“文教体卫”与经营性的“柴米油盐”两类设施。一、在邻里中心的规划设计中进一步强化与民生密切相关的公共设施的规划配置，如重点解决养老施设规划标准以及菜市场的配建规模等，以改变以往居住区规划中公共设施，特别是公益性设施配置不足或建设难以落实的问题。二、借鉴新加坡及天津中新生态城邻里中心的规划经验，提出邻里管理服务中心、门诊及卫生服务中心、文化活动中心、体育活动中心、托老所、残疾人康复托养所、邮政所、公厕、环卫作息点、公交站等10项基本的公益性设施和菜市场、超市、中西药店、洗染、美容美发、照相、综合修理、日杂用品、五金修理、文化用品以及银行储蓄等12项基本的经营性设施的功能配置要求（表3、图6）。
4.4 空间上，以组织公共生活为原则构建公共设施布局模式
（1）邻里中心的空间组织原则
传统的邻里单位以小学为中心构建邻里中心的原则到今天已经发生了明显的变化。美国的新城市主义理论中的新传统主义社区[10]、西澳大利亚[19]以及新加坡邻里中心的规划均强调与公共生活密切相关的商业服务设施、文化设施等在住区中心的集聚，而中小学、大型医院等设施与邻里公共生活并无密切联系，其较大的占地面积甚至在一定程度上会阻碍具有良好空间尺度的交往中心形成，因而不宜直接布局在邻里中心区域。西澳大利亚在其宜居邻里规划指引中甚至将公园也放在了邻里住区的外围[19]。这些设施的空间布局并不必要与住区单元的中心和半径进行重叠，只要以独立的体系满足服务半径即可（图7、8）。基于相近的初衷，我国南京、苏州工业园和天津中新生态城等城市的规划实践及相关研究也提出了教育、医疗、派出所等设施应脱离邻里中心、独立设置的原则[13、18]。
（2）珠海以组织公共生活为原则构建公共设施布局
珠海邻里中心规划指标体系提出：邻里中心主要设置必要的10项基本的公益性设施、12项基本的经营性设施和必要的公共空间场所。而中小学等教育设施、综合医院等医疗卫生设施以及部分市政设施虽然是住区配套的必要设施，但是考虑到此类设施并不与居民日常的公共生活发生直接关系，并不要求此类设施与邻里中心合并设置，但需保证邻里中心与上述设施便捷顺畅的步行及车行交通联系。
5 结语
公共设施规划所服务的核心是人，其规划应强调以人为本的原则。这个“人”不应仅仅是千人指标中抽象的集合数字，更应该是组成社会生活的鲜活个体。邻里单位或邻里中心模式将分散在城市中生活的形形色色的人们以住区为核心凝聚起来，这一理念的社会意义十分重大，但是真正要实现塑造公共生活中心这一社会目标，却依赖于对空间设计的深刻理解和良好实施。
基于人口规模标准自上而下开展的住区公共设施规划带来的惯性思维，长期对空间尺度及空间要素在住区公共设施规划中的作用重视不足，导致无法真正以作为个体的“人”的视角来思考规划布局的现实需求，而致使“以人为本”的理念无法落到实处。
在公共设施如何配置这个核心议题下，针对看似末节的住区单元规模尺度和公共设施规划空间布局问题进行研究，提供了从空间角度切入，重新认识和解读邻里中心模式内涵以及住区公共设施规划原则的新渠道。通过空间要素的回归，从作为“个体人”的使用角度出发，充分发挥邻里中心模式下住区公共设施规划的重要作用，构建真正服务于住区公共生活的中心。珠海市邻里中心规划指标体系研究工作是一次尝试，其成效如何依然需要时间的检验，但是对空间尺度的重视，将有利于城市公共服务向更加贴近居民现实需求的方向迈进一步。
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作者简介：
第一作者
姓名：刘泉
性别：男
出生年月：1981年6月出生
最高学历：硕士
工作单位、通讯地址：深圳市蕾奥城市规划设计咨询有限公司（深圳市福田区下梅林一街一号5楼 518049）
职务：主创设计师
职称：高级工程师
联系电话：15019457871；0755-83949689
电子信箱：403474330@qq.com
第二作者
姓名：张震宇
性别：男
出生年月：1975年7月出生
最高学历：硕士
工作单位、通讯地址：深圳市蕾奥城市规划设计咨询有限公司（深圳市福田区下梅林一街一号5楼 518049）
职务：副总规划师
职称；高级工程师
联系电话：13510341850；0755-83949689
电子邮箱：zhangzy@lay-out.com.cn