备注：城市规划学刊(增刊),2015年第7期
[提要]新型城镇化下构建新型城乡关系的核心是尊重和保护乡村地区空间发展权益。现结合广州乡村地区规划实践，以空间发展权益为切入点，分析当前乡村空间发展权益受限的制度制约与逻辑。在此基础上，改变“以城统乡”的传统思维，以构建“城乡一体”的新型城乡关系为目标理念，围绕乡村空间发展权益的实现，提出保障乡村空间发展权益的改革思路与方向，并基于规划对空间发展权益界定的重要作用，提出村庄规划编制和管理的具体改进建议。
关键词：空间发展权益；新型城乡关系；乡村规划；空间政策；改革
On Rural Planning with Respecting to Rational Space Development Rights
QIAN Zhenghan, CHEN Yelong, ZENG Xiangkun
Abstract: During the new urbanization process in China, a key issue to build the new type of relationship between the city and the rural area is to respect and protect the interests or the space development rights of the rural residents. Taking the planning practice in Guangzhou’s countryside as an example, this article analyzed the current institutional constrains faced by planners and proposed a rural planning ideology in the perspective of respecting to rational space development rights. Thus, related reform mentality, directions, and detailed improvements were suggested for rural planning and village management in order to realize the ‘Central and rural areas coordinated development ‘in China, which is much different from the current ‘City-directed rural planning’.Keywords: space development right；new relationship of city and countryside；rural planning；spatial policies; reform
农村产权制度既涉及到农村集体和农民的切身发展权益，也是农村空间管理和规划编制的重要前提。当前，我国农村的产权制度还有灰色地带，产权关系普遍不清晰，农村产权主体和类型多元，加剧了农村问题的复杂性，也增大了农村空间管理和规划编制实施的难度。在政策和规划缺失、失效的情况下，乡村地区发展空间秩序较为混乱，城乡建设呈现二元化结构，城乡统筹和一体化发展的目标难以真正实现。
中共十八大以来，中央加大了农村体制机制改革的力度。十八届三中全会制定的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和后续出台的一系列新型城镇化政策方针，基于健全城乡一体化发展机制、建立新型城乡关系的考虑，将深化农村土地制度改革、“赋予农民更多财产权利”作为政策突破的重点方向，目的就在于通过农村产权制度的完善，推进城乡要素平等交换，拓宽农民发展路径，弥合城乡差距。为积极响应国家政策，加快乡村规划管理，2013年广州开展乡村规划大会战，全面推进村庄规划编制工作。在这一工作过程中，为明确乡村地区规划管理的思路，专题开展了相关政策研究，以乡村地区空间发展权益的实现为线索，对国家新的政策思路进行解析梳理，探讨政策影响和后续实施路径，并对乡村规划编制实施如何进行相应的改革进行思考。
1 关于乡村空间发展权益
“空间”的概念包括了土地及其承载的附属物（邹兵，钱征寒，2005）。谈及空间，离不开土地，土地是承载各项建设的基本空间载体。对于乡村而言，以承包地、宅基地和集体建设用地这三类用地最为重要，三者构成了农村集体和农民个体生活和生产发展的主要空间基础。
为了便于探讨乡村地区空间管理问题，笔者所探讨的乡村空间发展权益，重点围绕上述三类用地的发展权益展开，主要考虑以下五种权益：①土地承包经营权。它是农民从事农业生产获取收益的依托，限于土地承包经营权并不是规划管理中的重点对象，本文不做深入讨论；②宅基地使用权。它是一种特别的用益物权。一般用益物权有占有权、使用权和收益权，可宅基地只有占用权和使用权，没有收益权。所以，宅基地制度变成农村以成员权身份无偿获得的居住权（刘守英，2014）；③房屋所有权。农村私宅与宅基地存在实物上的不可分割和权能上的分割（刘守英，2014），之所以要将它与宅基地使用权分开，是因为它是一种私权，而宅基地在所有权上是集体所有的；④集体经营性建设用地产权。目前没有明确定义，但它是农村集体自我持续发展的重要基础，也是规划管理的重要对象，“建立城乡统一的建设用地市场”，指的就是集体经营性建设用地与国有土地同等入市，同权同价；⑤集体经济组织股权。它是集体经济组织的村民个人获取集体发展收益的渠道。该权益与空间管理并不存在直接关系，但考虑到多数集体经济组织的大部分收益来自租赁经济，而租赁经济又依托集体的建设行为得以实现，进行乡村空间管理不得不考虑集体经济组织股权问题。例如，广州市番禺区村庄摸查数据显示，2012年全区村庄集体收入总规模为20.9亿元，其中出租物业收入为17.4亿元，集体出租物业占总收入比重达83%（中国城市规划设计研究院，2013）。对于以租赁经济作为主要收入来源的村庄而言，村民的分红占农民收入的比重较高，剥夺了集体的空间发展权益，就相当于剥夺了农民个人的发展权益。
乡村空间发展权益的内涵要广于农村土地发展权，它不仅包含土地发展的权益，还包括乡村自决的发展权利、空间资源的自主配置、指标要素流动与交易以及获得空间救济的权益等，它是一种赋予农村集体、农民个体切实发展权益的基础性政策与制度设计。
2 现有问题与原因分析
从当前的制度环境和实际情况来看，乡村的空间发展权益受到了所有制锁定、土地用途管制、城市规划体制等多重制度因素的限制：①在实现农业国向工业国转变的目标下，我国的城乡基本利益格局就是农业为工业服务，农村为城市服务，由此形成了“以城统乡”的发展模式，而土地制度安排也成为服务于这一目标的主要工具；②“国家实行土地用途管制制度”，控制着农村土地的用途及其转变，并对农用地转为建设用地作了严格的程序规定；③在所有制锁定下，国家对农村集体土地的使用权流转作了严格的限制。这实质上就是规定了农地变建设用地实行按原用途征收，城市政府靠不断修编规划来扩大建设用地范围（张鹏，2010），征收农民集体所有的土地，并将之变为城市建设用地。而对于乡村而言，农村自身的发展和建设却不能自主利用土地。在所有制锁定和土地用途管制的过程中，农村集体的产权是非常不清晰的；④在当前的规划制度下，城市规划又将发展增益聚集在规划区之内的土地上，而规划区外的土地丧失了发展机会。也就是说，城市规划区的土地发展增益“聚集”了广大农民所“依法”丧失的土地发展增益（贺雪峰，2010）。可以说，土地、规划等方面的二元管理体制，导致了城乡空间发展权益的不平等，造成了城乡二元问题。
3 改革方向与政策路径
3.1 政策解读
围绕上文归纳的乡村空间发展权益，十八大以来农村产权制度改革的脉络可以归结到以下方面：①土地承包经营方面，在30年不变的基础上，稳定农村土地承包关系并保持长久不变，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营；②宅基地管理方面，开展确权工作，保障农户宅基地用益物权，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让；③集体经营性建设用地管理方面，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，建立城乡统一的建设用地市场；④集体经济组织股权方面，保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。
上述政策思路，结合“缩小征地范围”、“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益”等要求，事实上力图改变“以城统乡”的土地开发模式，加大乡村空间发展权益实现的力度，让农村集体和个人分享更多城镇化带来的土地增值收益，并为农民提供了“带着资本进城”的路径。而由于农村集体和个人决策的分散性，地方政府具体落实时必须结合地情进行通盘的实施性政策设计，同时加大规划引导和管制力度，否则不仅这些权益的实现难以落实，而且乡村地区无序建设的局面反而有可能加剧。
3.2 乡村空间政策思路与方向
围绕空间发展权益制定乡村空间政策框架：①需要明确政策适用范围，也就是要建立城乡不同的管理思路；②要明确产权政策，进行空间确权，并界定产权的内涵；③要完善产权交易机制，保障乡村地区享有空间发展增益；④在赋予权利之后，对于政策、规划等因素所致的乡村地区发展权益受限情况，政府要建立补偿与救济机制，以保障发展的公平性。
3.2.1 建立“城乡分治”的空间管理思路
农村集体所有制的特殊性和农村产权主体的复杂性，决定了农村空间管理的对象和内容不同于一般城市地区。因此，“城乡一体”事实上反而要求建立“城乡分治”的空间管理思路，借鉴主体功能区思路，建立城乡政策分区（图1）。首先，农村和城市应采取不同的政策导向和管理手段；其次，考虑到农村地区内部，由于自然条件、经济区位、社会状况等因素的差异，政策的方向和力度也要体现差异性。不同地区采取不同的政策，目的在于体现政策的针对性和公平性。政策分区是后续空间确权、救济与补偿、村庄规划等具体空间政策开展的基础。
3.2.2 进行空间确权
保障农民的利益，就要明确农民财产权利的具体构成和其行权边界。例如，房屋的所有权和宅基地的使用权，两者在实物上具有不可分割的特点，强调保障农民宅基地的用益物权，说明了农民对宅基地不仅有占有和使用的权利，还应具有收益权，这就不仅涉及到农村私宅的确权工作，而且需要制定后续的用途管制以及交易制度。
集体所有制产权模糊难以界定，而新型城镇化鼓励农民自觉自愿选择城镇化路径，从这个角度来说，应当尽量将原有固化在集体中的财产权分解到农户甚至个人，使当前被固定在土地上的空间产权重新背负到一个个人的身上。通过“固化在地”向“固化到人”的转变，激活农民空间财产权益，使其能够自由主动地选择城镇化方式，最终实现空间发展与人的需求选择相契合（图2）。
3.2.3 完善产权交易机制
产权交易是促进城乡要素交换、农民财产增长的重要手段，为此，在明确产权关系和行权边界后，应当完善相应的产权交易制度。从空间管理的角度来看，农村的产权交易重点在于集体经营性建设用地和宅基地（包括私宅） 等两部分内容。
对于集体经营性建设用地，为实现与“国有土地同等入市、同权同价”，在国家政策方向明确的情况下，为便于具体实施操作，还需明确以下政策问题：①集体经营性建设用地的法律概念和界定方式；②集体经营性建设用地的交易规则、估价方式和交易手段；③集体经营性建设用地进入市场的手段，例如是否可以直接进入一级市场的土地使用权转让环节，甚至直接由集体组织自行开发建设后进入二级市场；等等。
对于农村宅基地和私宅而言，虽然私宅出租已成为经济发达农村的普遍现象，但从其基本住房保障功能来看，其交易不能完全放开，相关改革需慎重地按区域推进。例如，限制宅基地交易的范围，仅在本镇或本乡内交易，而在城镇化影响较大地区则可适当放宽。为了促进宅基地和私宅的流通，还需要完善其估价制度。考虑到宅基地权益与私宅权益的不同属性，并且房屋建设存在投入的差异，宅基地和私宅的估价应当分开。
3.2.4 完善救济与补偿机制
为保障农村享有公平的空间发展权益，除了进行财政转移支付以外，还应当对剥夺了一定发展权益的农村建立“空间救济”渠道，完善补偿发展机制，以提高农村、农民发展的能力。例如，对于生态敏感地区的村庄，其开发建设可能受到发展政策、规划管制等因素的限制，可以通过财政转移支付或者给予建设用地指标并允许其异地开发建设等方式，来补偿这类乡村地区的空间发展权益。
4 村庄规划编制与实施建议
规划的实质是基于土地发展权的空间管制，空间管制的实质又是土地发展权在空间上的分配（林坚，等，2013）。规划的设定和实施目的是合理运用土地资源，发挥其最大价值，但同时又改变了土地价值，从而引发空间发展权益的问题（张鹏，2010）。城乡规划作为重要的空间政策，空间发展权益的界定和分配不仅是其核心内容，更是其主要的实施手段。
从这一视角来看，前述的乡村空间权益需要通过乡村规划来落实。然而，现行的脱胎于城市规划体系的乡村规划理念、方法、内容和实施手段，都没有对乡村空间权益进行充分考虑，导致规划的编制与管理无法适应乡村地区发展的实际需求。一方面，政府实施欠缺手段；另一方面，农村集体不重视，不认可，难以意识到规划对自身权益产生的影响。因此，必须从规划实效性的角度，去讨论乡村规划编制实施的改进。
4.1 编制内容
为更好地落实土地用途管制，清晰界定空间发展权益的边界和内涵，建议将村庄规划分为村域规划和居民点规划两个编制层次。
4.1.1 村域规划
村域规划以行政地域为规划范围。重点内容应当包括：①明确外部控制条件和指标，尤其是建设用地的指标和边界，确定可供建设的用地范围；②落实政府的刚性规划要求，确定土地用途管制，明确村庄建设不可触碰的区域；③协调外部重大设施布局并做好信息的告知工作（图3）。其中，村域规划所确定的建设用地范围，应当是政府和集体共同协商的结果，要保障农村集体对发展空间进行选择与决策的权利，同时也要符合政府的用途管制要求。当村庄建设范围明确后，就相当于确定了村庄建设行为的行权边界，而规划确定的各类不可触碰的区域，也反过来构成了行权的禁止边界。
4.1.2 居民点规划
居民点规划则是在划定的村庄建设用地范围内，对乡村发展所需的设施和项目，提出具体的空间安排。具体内容要点应当包括：①提出农村各类设施的具体布局与建设安排；②确定各类建设用地边界和布局，重点包括集体经营性建设用地、宅基地及公共设施用地等，提出相应的规划控制要求和指标；③确定农村居民点的整治要求；④确定新开发建设项目的用地布局，并提出实施方案（图4）。居民点规划确定的各类建设用地边界，应当作为空间权益的赋权依据。
4.2 规划实施
规划实施与规划编制应当是上下承袭的过程。从村庄规划发挥效用的角度来看，必须把规划作为空间权益落实的重要依据，建立村庄规划与空间权益保障之间明确的制度联系。
4.2.1 以村庄规划划定的各类建设用地
边界作为空间赋权的重要依据村庄规划实施要强调规划中划定的各类边界的刚性作用，将其作为确定各类空间权益是否合法的依据（图5）。例如，对于农村集体经营性建设用地和宅基地，符合规划所确定的建设用地边界要求的，就予以确权。这既是对现有建设的认可，也包括了对未来建设行为的规范。也就是说，现有建设符合规划要求的，就予以确权；未来建设也必须落实在规划确定的建设范围内，才能够确权。对于农村公共服务设施用地，它是集体公共财产，必须在规划中予以明确，任何个人不得私自占用。由此，规划实施将确权和划定的边界紧密连接起来，从而引导乡村建设向符合规划的方向发展。
4.2.2 将村庄规划作为相关涉农投入的空间整合平台
目前，政府各项涉农工作名目繁多，如农村安居、水电气网改善、农村道路交通改善、农村社区文化建设、农村风貌整治、历史文化和传统村落建设等等工程，各部门对于涉农项目和资金投放实行分头管理，缺乏空间整合和项目统筹，进而影响了相关工作的实际效果。建议将村庄规划作为政府相关涉农投入的空间整合平台和实施依据。相关各类项目安排必须以已批准的村庄规划为前提，申请的项目符合规划才予以批准。这样，既能提高规划的重视程度，也容易发挥规划对建设投入的统筹作用。
4.2.3 创新建设用地及其指标管理手段
基于公平合理且有效解决历史遗留问题的原则，为保障农村集体的空间发展权益，必须在总结相关经验的基础上，创新土地管理的手段。例如，2012年广州市农村居民点建设用地规模389km2，大大突破了在土地利用总体规划中所确定的2020年197km2指标。在现有建设量大大突破指标控制的情况下，必须考虑建设用地的清退和指标流转问题，通过建设用地清退与新增集体经营性建设用地指标挂钩、与历史遗留用地挂钩、与开发权益（如土地性质、容积率） 挂钩等，促进低效、荒弃用地退耕还田，并引导新增建设用地到更合适的区位进行集中、高效、高强度开发，进而减少建设用地规模，提高土地集约利用程度（图6）。
此外，考虑到乡村空间发展权益的公平性，对于区域条件较差、不适合开发，或者由于生态管制不能开发的村庄，应当允许空间发展权益在更大的区域范围内进行转移，引导其合法合规的建设用地指标到规划确定的区位较好的地段进行统一布局、集中开发，并可适度考虑提高开发强度。乡村空间发展权益转移的政策，不仅可以保证空间发展权益的公平性，更有助于解决当前面临的耕地保护、历史文化保护等普遍问题。
4.3 组织编制
过去，村庄规划编制过程中，公众参与只是被动的、初级阶段的参与，仅停留在有限知情权和监督实施的较低层次上。而从乡村集体自治的角度来看，村民实质性参与规划编制不仅合法，而且对于规划效用发挥非常重要，应当转变村庄规划组织编制方法，让集体和村民能够更加广泛、深入地参与到村庄规划编制过程中，由其自行决策村庄建设的具体问题。具体而言，就是要转变政府在村庄规划编制中的角色，将重点放在组织管理上，做好政策制定和经费支持，提出需要政府管控的刚性规划要求（如生态控制线、基本农田保护等） 作为规划前提条件，并加强后续审批、监督、管理工作；而不涉及外部负面影响的弹性规划内容，例如各类用地、设施的具体布局，应充分发挥村集体的自主权，交由村集体自行决策（图7）
5 结语
笔者提出的有关建议，是建立在对国家方针政策的理解之上，对空间政策如何落实，以及乡村规划如何应对所提出的一些思考。对于农村和农民而言，土地是其赖以生存和发展的主要依托，依附于土地之上的空间发展权益其最为关注。因此，对于这些权益如不加以充分的政策考虑，规划管理无从谈起，政策的制定应当先与规划的跟进。广州在全面开展村庄规划编制的同时，开展了乡村地区发展战略研究，确定不同乡村地区的空间管理思路，研究制定相关政策，作为规划编制的前提，也正是基于这样的考虑。
回归到规划本身，在全面深化改革和新型城镇化政策形势下，规划管理的思路方法也必须作相应的调整。尤其是村庄规划，必须要改变过去“城镇本位”的规划思路。它不能是对城市规划简单的一种套用，而是一种基于农村自治的新型社区规划，必须与农民的切身利益挂钩。村庄规划的编制不能拘泥于城市规划管制中的用地功能切分、规划指标控制和事无巨细的各类设施安排，而应当以农村自治组织和政府不同需求的协调为基础，以基于乡村空间发展权益落实的效用发挥机制为导向，重新审视编制内容，改革编制方法，并完善实施手段，使得其既能体现新的政策方向，又能结合农村发展实际，推动乡村建设向更加合理、有序、高效的方向发展，从而推进城乡规划和建设的一体化。
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