Drafting the Development Proposal for Focal Areas in the Immediate Plan
——With the practice in the immediate plans of Shenzhen as examples
作者 周丽亚
【摘要】拟订重点地区发展计划是提高近期建设规划实施性的有效手段，本文以深圳两次近期建设规划的实践为例，从重点地区选择、重点地区发展计划指引、重点地区实施保障等多个方面，尝试总结拟订近期建设规划重点地区发展计划的方法。
【关键词】深圳；近期建设规划；重点地区；计划；方法
一．拟订重点地区发展计划是提高近期建设规划实施性的有效手段
集中力量打造城市发展的关键地区符合城市经营的规模效应原则，因此目前宏观规划中常常针对重点地区拟订发展指引。而此举同时也能够有效提高规划的实施性，使规划理念可通过重点地区的具体空间建设得以体现。
一方面，选择重点地区并推动其发展对城市建设非常必要。为实现产业、人口与综合服务等在全市范围的合理布局与分配，使城市居民环境质量和生活品质得到实质性的改善和提升，须把握特定时期需着力推动发展的战略性、关键性区域，集中有限的城市建设资源进行重点开发投入，形成规模效应，实现投资省、见效快、环境好，带动城市功能提升和促进产业发展，引导城市空间结构和功能结构的合理发展。拟订全市域的城市规划，应对重点地区予以充分考虑。
另外，跳出传统规划“目标规划”的框框，摆脱“纸上画画、墙上挂挂”的诟病，城市规划的实施性日益成为学界关注的焦点，实施性要求规划不仅要关注规划期末的结果，也要关注实施规划的途径和方式。经过探索和实践，拟订重点地区发展指引成为宏观层次规划提高实施性的举措之一。对重点地区的关注及提出的切实具有操作性的行动指引，提供了实施规划的抓手和突破点，缩短了规划与实施之间的距离。
在当前国内经济社会环境均处于快速变革的转型时期，城市的发展面临着严峻的挑战和若干转瞬即逝的机遇。弹指之间的五年，对于城市把握重要机遇、提升质量、优化结构却是非同寻常的。城市政府在五年内要开展的工作林林总总、千头万绪，必须要把握重点、以点带面，促进城市的整体发展。近期建设规划是对城市未来五年城市建设的全面部署，需要顺应城市政府这一要求。重点地区发展计划通过强化城市关键区位的地位作用，提出发展的目标、策略和行动指引，既为政府决策提供依据，同时也便于凝聚全社会力量，共同促进重点地区的建设，继而有力推动城市的发展。
深圳市已经编制完成的两轮近期建设规划，均对重点地区的发展予以高度关注，提出了重点地区行动计划。《深圳市近期建设规划（2003－2005）》的规划期限已到，规划内容经历了实践检验。在检讨其经验和教训的基础上，我们对《深圳市近期建设规划（2006－2010）》的重点地区规划内容进行了改进和优化。通过两轮规划的探索，我们对近期建设规划的重点地区规划内容积累了有限的经验和认识，本文即对其进行总结，以为后续其它规划编制提供参考。
二．《深圳市近期建设规划（2003－2005）》的经验和教训
《深圳市近期建设规划（2003－2005）》（以下简称《规划》）确定了规划期需要重点予以推进的重点发展地区和重点改善地区两类重点地区。重点发展地区包括市中心区等九个地区，重点改善地区包括“区位重要但需要重点改善和提升的建成区”，以及“严重影响城市面貌的‘城中村’”。针对两类重点地区，近期建设规划提出了相应规划实施指引。
严格对照《规划》提出的发展目标和规划指引，重点地区的实施程度并不高，9个重点发展地区中有仅有5个达到或接近计划要求，重点改善地区的实施率更低。但值得关注的是，《规划》提出的重点地区及时准确地切准了城市建设的关键要素，不仅对政府决策提供了重要的咨询参考作用，也有效动员了各界力量，为推动这些地区的发展发挥了重要作用。如对前海地区和龙华新客站地区战略性地位的确定，正是从《规划》开始，已经作用于政府的资源配置，并将对城市发展产生长远的影响。
总体而言，《规划》对重点地区的选择是较为准确的，并由此对城市建设决策产生了重要的影响。而《规划》的重点地区发展目标和指引等内容却并未得到较好的实施，造成这一后果的原因是多方面的，就规划内容本身来说，也存在着一些不足：（1）《规划》对重点地区在总体判断上偏于理想和超前，对于实施可行性把握不够精确，前海等战略地位重要、但发展时机尚不成熟的地区，设定较高的开发目标较难实现；（2）《规划》中重点地区的空间范围界定不够清晰，影响了实施的依据性，如4个称为新城（光明新城、龙华新城、龙岗新城、坪山新城）的重点地区，在地域范围上可能造成混淆；（3）规划指引的表达不够清晰明确也影响了其对规划实施的指导作用，《规划》重点地区的规划指引可分为设施（或项目）建设、功能培育、城市形象塑造、功能区建设等类型，表达较为概括，实施程度难于评判；（4）缺少有关实施保障的条款，重点地区实施缺乏明确的责任主体，缺乏土地供应、项目安排等后续保障，规划理念难以通过有效的组织部署进行落实。
三．《深圳市近期建设规划（2006－2010）》重点地区发展计划的特点
通过对全市建设现状与发展趋势的分析，综合考虑上轮近期建设规划所确定的重点发展地区、深圳城市发展的现状和趋势以及深圳市政府有关政策和重点项目安排，《深圳市近期建设规划（2006－2010）》（以下简称“本次规划”）确定了重点地区及行动计划。本次规划在重点地区选择、行动计划制订以及实施保障措施等方面均进行了积极的探索。
（一）“精、准”选择重点地区
本次规划确定了重点开发、重点改善、重点生态恢复和重点生态储备四类重点地区，作为近期城市规划管理和建设工作的重点地区。
（1）重点开发地区：重点开发地区是对城市发展具有重要战略意义、以新开发建设活动为主的地区，需要政府集中优势资源进行建设和管理，发挥其对城市整体发展的带动和提升作用。本规划根据地位重要性和开发时序，最终确定4个重点开发地区，全部安排在特区外，分别为龙华新城、光明新城、奥体新城和东部新城。
（2）重点改善地区：重点改善地区是区位和功能重要、建成度较高、急需通过整理和改善以提升功能的地区。本规划确定5个重点改善地区，分别为：宝安机场地区、盐田港地区、平湖物流园地区、罗湖－上步中心地区和龙岗轨道3号线节点地区。
（3）生态恢复地区：重点生态恢复地区是位于基本生态控制线内、现状生态破坏严重、急需进行生态恢复以保障城市生态安全的地区。规划确定2类生态恢复地区，包括：铁岗－西丽－石岩水库地区；沙井－松岗；公明－松岗、福永、平湖－观澜、布吉、龙岗、坪山－龙岗和坪山－坑梓等八条生态绿廊地区。
（4）重点储备控制地区：重点储备控制地区是区位重要、发展潜力巨大但大规模整体开发时机尚不成熟、需要政府对用地进行控制并对未出让用地进行储备的地区。规划确定3个重点预留地区，包括：前海湾地区、沙井西部沿江地区和大鹏半岛旅游控制区。
与上一轮规划相比，本次规划在重点地区选择上作了一些新的尝试：
（1）增加了重点生态恢复地区和重点储备控制地区。这两类地区都是结合深圳的实际情况和目前空间资源利用中被忽视的问题而提出的。前者主要针对目前城市中较为严重的生态破坏问题，主要目的是保障城市生态安全；后者则针对土地空间资源的紧约束条件，预留区位较好、有发展潜力的地区为长远开发作准备，其着眼点是城市长远的可持续发展。
（2）重点地区数量有明显减少、规模适度控制。为了突出重点，本次规划经过广泛比选和多次删减，最终确定重点发展地区4个、重点改善地区5个，远低于上轮规划确定的重点地区数量。此外在重点地区的范围确定上，并不鼓励各个地区覆盖范围过大，多数重点地区为10－20平方公里，有利于集中资源密集投入并迅速见效。
（3）重点地区的范围更为明晰。本次规划的重点地区均有明确的边界范围，使规划指引和行动计划具有确定的空间位置，避免了歧义和争拗，有利于规划实施。
（二）突出“行动性”特色的规划指引
本次规划的重点地区行动内容中，分别从空间范围、现状概况与问题、将其纳入重点地区的依据、近期发展目标和行动计划要点几方面进行阐述，以求简明而清晰的表达规划思路和近期重点工作，确保重点地区发展按计划进行。其中重点地区的行动计划是内容的重点，考虑了多方面的要求：
（1）提出了必要的规划指引，对一些地段的发展方向、分阶段推进的策略进行了规定。如在重点改善地区的机场地区中，提出“鼓励机场东侧更新改造，发展商务办公、商业、酒店等临空型服务职能。在机场东、南两大门户地区进行城市景观塑造，建设标志性建筑，完善公共空间。”
（2）特别突出计划“行动性”，针对各个重点地区，通过综合分析确定了包括重点地段、交通设施、公共设施、更新改造、公共空间塑造、土地整理等项目在内的综合项目群。该项目群的建设可有效推动重点地区的发展，而项目群的策划也可提高规划的依据性和可实施性。
（3）除了推动地区发展的指引和计划外，对重点生态恢复和储备地区，也提出了必要的规划控制要求。如对前海湾地区，提出“为未来商务中心区发展作战略储备，近期重点储备宝安中心广场以南、桂庙路至新城大道之间填海区的用地，控制用地规模约3平方公里。……宝安中心区近期保证填海区0.5平方公里的用地储备。按高标准有计划地推进公共设施的建设，近期推进书城、图书馆、博物馆、青少年中心、体育中心及医院等公共设施建设，除已出让土地外，控制新增房地产用地的出让。”
（三）为重点地区实施提供保障
通过对上轮规划的评估，重点地区的实施保障的不充分是其难以完全实施的重要原因，因此本次规划通过规划实施机制的建立和规划内容的完善，改进重点地区的实施保障机制。
（1）本次近期建设规划确立了年度实施计划制度，保证了包括重点地区在内的规划部署均可通过各年度实施计划予以细化和落实，此举无疑是重点地区发展目标得以实施的基本制度保障。
（2）重点地区尤其是重点发展和重点改善地区是近期城市建设的重中之重，需要在土地开发、设施配套等方面应给予优先安排，规划正是秉承这一思路，在规划土地供应、住房供给，公共设施、市政设施和交通设施建设，以及城中村和旧工业区、旧城改造项目确定等内容的确定上，优先考虑了重点地区，以保障重点地区发展目标的实现，这同时也符合有限资源高效配置的要求。
（3）在规划中将重点地区的实施保障作为专门内容，强调其实施所需要的组织和政策保障。在规划文本的第二十六条规定了“制定加强重点开发地区建设的政策”，包括如下内容：“明确建设管理模式。以市为主、市区共建，设立市一级的建设管理机构，统一组织和协调各项开发建设。建立管理制度。有针对性地制定各重点开发地区的管理规定，推进土地的清理和储备，加强规划的引导和管治，严格项目的准入制度。加大资金投入。将重点开发地区的大型项目优先列入市、区重大建设项目计划和政府投资计划，保障资金投入。”
四．近期建设规划中拟订重点地区发展计划的原则要求
（一）重点地区的选择
根据我国近期建设规划编制的要求和深圳实践经验，近期建设规划中的重点地区，应该是市级政府在规划期内需安排重点推进的、对城市的近中期发展具有战略性影响的地区。重点地区的选择应着重考虑如下要求：
（1）重点地区必须是对城市发展具有战略性影响的地区。即非常重要、对全市的发展具有带动、优化作用的地区，或者潜力巨大、影响城市长远发展的地区。
（2）重点地区是着眼于市级政府需要重点采取行动的地区。即是需要市级政府利用其优势资源、集中力量推进的地区。而不包括区级以下政府所关注的重点地区；也不包括一些虽然重要，但主要通过市场力量起主导作用的地区。
（3）重点地区是需要政府在规划期内即采取行动的地区。重点发展地区是在近期规划期限的五年内需要采取行动的地区，这些地区正处于发展的敏感期，需要予以大力推动或干预，否则难以达到预期效果，对其无所作为甚至会对城市长远发展产生不利影响。
（二）重点地区发展计划的拟订
在近期建设规划的文本中，在确定了重点地区之后，应拟订重点地区发展计划，即针对各个重点地区提出其在规划期内的建设目标、要求和途径。
正如前文所述，“重点发区是需要政府在规划期内即采取行动的地区”，本部分内容着重需解决采取哪些行动的问题，应考虑如下要求：
（1）此处所指的行动，是为推进重点地区发展，以政府为行动主体的的行动。政府利用可掌控的组织、资金、政策、宣传等资源手段，自主建设或调控市场建设的行动；该行动必须具有直接的空间指向性，是带有空间内涵的行动；根据重点地区的类型，行动可对重点地区开发起促进或控制作用。
（2）提高行动计划的实施性和操作性。选择能够有效促进建设目标得以实现的手段，可以项目策划等形式将地区发展的抽象目标转化为建设行为，或以政策指引形式提出鼓励或控制的要求等。
（3）尽可能确定行动的实施主体和责任主体；根据实际情况，必要时提出分阶段的行动要求。
（三）落实重点地区发展计划的实施保障
重点地区的实施保障也是不可或缺的内容之一。重点地区发展计划的实施不仅有赖于近期建设规划作为政府文件的权威性和实施保障机制，也有赖于规划文件中其它内容对其协调和支持，同时还需要重点地区发展计划自身具备合理性和可实施性。
（四）拟订重点地区发展计划的难点
作为通过经验总结形成的操作层面的工作内容，重点地区发展计划拟订现阶段难以得出系统完善的技术方法，需要继续通过实践予以校正和完善。在重点地区的选择、各重点地区发展目标的指引以及相应实施保障措施等方面，在本文确定的一般原则基础上，均需要因时、因地、因势确定灵活而具有针对性的应对之策。在两轮近期建设规划编制过程中，我们也意识到拟订重点地区发展计划存在若干技术上的难点和非技术层面的复杂性。
（1）城市建设的综合性和复杂性，决定了重点地区未来发展客观上存在着不确定性，以计划形式拟订的规划目标尚有待实施检验。尤其是对重点地区发展起着关键带动作用的交通设施、公共设施、产业项目等重大投资工程的不确定性，势必影响重点地区目标实现程度。
（2）规划以政府立场来选择重点地区并提出行动指引，但并未明确具体的责任机构（在现有体制框架下，近期建设规划仍带有浓重部门规划色彩），以“政府”作为笼统的实施主体，可能为操作中的部门扯皮埋下隐患。再加上实际上政府和市场作用的边界难以绝对清晰明确，尤其是需要政府鼓励、引导和控制市场介入建设的建设领域，其相互作用的机制是较为复杂的，难以在简单的行动指引中得到充分的甄别和反映。
（3）规划文本的政策性决定了政治因素必然影响重点地区选择和发展指引拟订。以新一轮近期建设规划为例，四个重点发展地区安排宝安和龙岗两区各占两个，除满足技术合理性要求之外，也暗含了对政策均衡性的考虑。
参考文献
1. 深圳市规划局．深圳市近期建设规划（2003－2005）[Z]，2006-5
2．深圳市规划局．深圳市近期建设规划（2006－2010）（上报稿）