2022/2023中国城市规划年会（以下简称“规划年会”）于9月23日-25日在武汉召开。2023年9月25日上午，作为规划年会的重要活动之一，学术对话五十八：“控规的动态管控”顺利召开。对话由深圳市蕾奥规划设计咨询股份有限公司承办。
随着国土空间总体规划的陆续批复，详细规划尤其是控规（开发边界内的详细规划）正成为接下来的工作重点。而传统控规“一次编完永久有效、调整极为严格”，已明显不适应当前经济社会发展需求。为此，自然资源部对《关于加强国土空间详细规划工作的通知》的解读中，特别提到详细规划要从静态蓝图向“全过程全周期动态管控”转变。但这种转变具体如何理解和推动？什么是动态管控，与控规的权威性如何协调，以及如何理解全过程、全周期，都仍然缺乏清晰的答案。
对话围绕“控规‘全过程’的实现需要什么条件”“‘全周期’是否意味着控规要加入时间属性，定期/实时维护”“面对城市建设发展的动态需求，控规需要‘过程动态’还是‘成果动态’”“法定作用被强化的控规，要如何在刚性‘管控’的同时，适应城市发展变化”“控规创新的经验如何向中小城市推广”等议题展开讨论。
学会理事、详细规划专委会主任委员、广州市城市规划编制研究中心原主任、教授级高工吕传廷，学会理事、详细规划专委会委员、华南理工大学建筑学院教授周剑云，学会标准化工作委员会副主任委员、教授级高工刘奇志，学会常务理事、南京市人大常委会副秘书长、研究员级高级规划师叶斌，学会详细规划专委会委员、深圳市规划国土发展研究中心总建筑师、教授级高工周劲，学会规划实施分会委员、厦门市城市规划设计研究院有限公司副院长、教授级高工何子张，学会规划实施分会委员、杭州市政协城市建设和人口资源环境委员会主任、博士何明俊出席会议。
本次学术对话由学会常务理事、学术工作委员会副主任委员，深圳市蕾奥规划设计咨询股份有限公司董事长兼首席规划师、教授级高工王富海主持。
主持人：王富海
学会常务理事、学术工作委员会副主任委员，深圳市蕾奥规划设计咨询股份有限公司董事长兼首席规划师、教授级高工
他提到在保证项目落地，与控规整个制度更加严格的背景下，我们正面临两难的局面。自然资源部“全过程全周期动态管控”的方向中，一是全过程的实现需要更实用的控规评估，需要有效研究评估的内容、评估之后的调整程序。二是全周期是否一年或五年一次就足够，是否一定要以单元修编为目的，值得探究与思考。三是目前多数城市做到了控规的过程动态，但可能控规成果的动态更有意义。四是控规的刚性管控，应该遵循二八定律，把握20%的重点地区、20%的规则底线。五是探讨控规创新经验如何向中小城市推广非常重要。
主旨报告
周剑云：控规法治化的逻辑及国土空间详细规划法治化的建议
学会理事、详细规划专委会委员，华南理工大学建筑学院教授
规划起作用的关键在于它的形式，规划法规和政策是完全两种形式，也是公共管理最重要的两种形式。我国的城乡规划文件还不构成地方法规，仅仅是具有法律效力的政策文件。规划既要刚又要弹，既要动态又要权威性，不可能用现实中的工作策略解决，根本在于制度建构，把规划的“法规”属性与“政策”属性区分开来。如果规划调整的是权利，就需要用法规；如果规划只安排自己的资源，就可以用政策。
控制性详细规划是详细规划法治化的主要形式，建议控规的法治化聚焦在四个方面：一是优化控规的内容，聚焦土地使用用途的管制，舍弃开发/建设管制的内容，将开发管制内容变成地方政策的形式。二是整合与扩大控规的编制与适用的范围（一张图），建议市县层级全域整体编制用途管制一张图，采取分区用途管制的方式，落实土地使用权的法治管理。三是通过国家法律（城乡规划法、土地管理法、立法法、空间规划法），把规划中一部分内容（例如市县用途分区图）抽出来，作为法规来实现。四是完善规划编制和审批程序的分类机制，作为法规的部分按立法程序进行编制，政策部分按政策程序编制，以保证刚性、稳定性与弹性、动态分开。
周劲：控规动态管控的深圳经验
学会详细规划专委会委员，深圳市规划国土发展研究中心总建筑师、教授级高工
详规的核心任务是“三定”：定性、定量、定型，对应三个关键的地块指标——用地性质、开发强度、建筑形态，是上接土地管理，下接建设管理承上启下的关键。而详规的特点是“三无”：无主体、无期限、无限责任。可见详规的核心任务和基本特点之间存在着明显的逻辑矛盾，详规的动态管控其实关乎城市治理的价值取向。
深圳实现详规动态管控的探索是：由“三定”转为“三分”，从“三无”变为“三有”。“三分”是分级、分区、分类，深圳把全市分成标准单元，从以前确定地块性质（定性）转向全市域九大类规划分区，划定1~2平方公里的标准单元，然后到街区、地块（分级）；从确定独立地块开发强度（定量）转向全域覆盖的”密度分区一张图“（分区）；从越来越精细的地块形态管控（定型）转向根据规划师对实际业态的掌握程度，有限度地控制（分类）。“三有”是有主体、有期限、有限责任，从无明确主体变成全民主体，详规上网、每个市民可以查询提建议（有主体）；从没有期限变成及时修订，需要将规划期限与土地期限挂钩、把永久用途和临时用途分开（有期限）；把无限责任变成有限责任，划定单元时结合明确的行政治理边界，未来可探索和建设管理责任挂钩（有限责任）。
刘奇志：结合武汉规划实践的控规编管建议
学会标准化工作委员会副主任委员、教授级高工
结合我国控规发展和在武汉多年的规划探索，对控规的编制、管控提以下几点建议：
一是要用发展的眼光来考虑控规，因为这几十年中国变化很大、城市发展也很快，以前参照西方和重点管控城区的控规做法已经不适用了，规划需要对国土空间进行全域全要素考虑，应该站得更高、看得更远、想得更全，但并不需要也不可能一次性把所有未来发展都想清楚、规划得具体，应像家长一样，重点是对孩子提原则性要求、而不能事事条条规定死、应让他能结合发展具体情况合理予以调整，所以武汉当年探索出了控规导则的做法；
二是要注重规划过程中的开放性，城市是大家的，城市的规划建设事实上是各部门共同努力的结果，可以讲人人都是规划师，我们规划部门是招呼大家照合影照的那个人。只有让大家都摆正位置、大家都开心，这张合影照才是受欢迎的，所以，控制性详细规划并不是也不应该是规划部门对城市方方面面提控制要求，而应是规划相关部门及社会对未来发展所达成的规划控制共识；
三是要创新规划内容与方法，首先是城市发展对规划提出了更多、更新要求，简单讲这几年的疫情危害就在提醒大家安全防护规划不应只是想到防火防汛防震、还必须想到防疫,同时还要建议大家重视规划与大数据等智能手段融合。武汉在2020年及今年能快速消灭疫情传播，确应感谢医护工作人员，但他们更感谢规划部门在疫情防治过程中及时应用多规合一数据平台资料、帮助他们及时了解发现病患者分布，可以讲规划数据是资源、是促进规划发展的有效动力！
叶斌：关于控规的五点思考与建议
学会常务理事，南京市人大常委会副秘书长、研究员级高级规划师
控规的动态管控问题从制度建立到现在一直困扰我们，结合国土空间规划改革背景，提五点思考和建议：一是要重新定义控制性详细规划的内涵，一方面控规是从总规做各种空间管控要素的技术分解落实，同时更加注重控规作为城市发展的公共政策和居民之间的契约关系。初步认为，从2000年以来广州、武汉以及现在的上海、北京把控规分成两部分内容，一部分是街区规划一部分是地块，这个改革方向是合适的。成果是两份，一份是对社会，一份是技术分解，对应的控规调整程序应有所不同。二是要从控规调整的原因去看怎么动态管控，目前主要调整情形有：（1）整个片区的情况发生变化需要对整个成果修订；（2）因标准变化（如中小学的办学标准）导致专项规划发生变化需要对控规调整；（3）由于工程实施带来的变化导致的控规变化；（4）地段经济社会背景发生变化（必要的项目）；（5）其他情况。三是控规的调整要慎重，程序的正义非常重要，如果控规的外在表现形式可以变成两种（如周教授所说，弹性的政策、刚性的法规），二者的调整程序需要进一步研究。四是成果的动态维护比过程动态更加重要，控规的成果既是用途管制的直接依据，同时也是社会治理里面重要的社会契约。为实现成果动态维护必须实现信息化，前提是相关数据图形的标准化。五是在存量土地的城市更新中控规还要做拓展研究，在存量的基础上进行详细规划，结合土地的再发展权等有关的问题要做慎重的考虑。最后，目前尽管是在改革，是否应该是一种继承性、渐进式的改革，避免全部推倒，吸收既有制度中技术上有用的内容，结合改革背景扩充研究视野。
何明俊：对城镇型详细规划制度改进的思考
学会规划实施分会委员，杭州市政协城市建设和人口资源环境委员会主任、博士
控规动态管控的目的是应对源于市场、政府、公众三个方面的不确定性。规划是为了解决空间矛盾，并降低社会成本而产生的一种制度。与司法系统事后解决矛盾不同，规划核心是事前解决矛盾。在市场经济条件下，空间规划的产生是由于市场机制无法解决城镇化带来的社会矛盾。由于法制传统的不同，形成了四个特色分明的用途管制模式：严格规则、自由裁量、法定图则、社会控制。不同模式的规划编制方式不同，并在不同环节产生不同的制度性交易成本。
从近三十年的控规实践可知，控制性详细规划不能同时承担刚性与弹性职能，详细规划从静态蓝图向全过程全周期动态管控转变的方向，应当赋予改进的“修建性详细规划”的管制职能，并建议分为三种类型：一是单元层面的控制性详细规划，采用立法模式，编制内容应当简化。二是街区层面的详细蓝图，相当于修建性详细规划的扩展，采用规范性文件的形式。三是地块层面的“点”的规划，可以作为详细蓝图的一部分，承担局部修改的职能，也可采用规范性文件的形式。
吕传廷：对详细规划的基本认识与建议
学会理事、详细规划专委会主任委员，广州市城市规划编制研究中心原主任、教授级高工
大量详细规划一线工作的同志们陷入到迷宫和困境，我们亟需剖析现状提出自己的工作对策。在国空改革背景下应从地方政府的五重角色中认识详细规划：一是地方政府发展治理的施政工具，是政府对整个社会的承诺，详细规划主要是地方政府的工作职能；二是城市的服务员，要提供很多公共服务，是城市基本建设的施工“蓝图”；三是社会生产的组织者，国家财富的创造者，所有的个体社会组织都要服从政府的计划；四是空间秩序的维护者，管理建设行为，进行用途管制和规划许可；五是国家自然资源、历史资源的守护者。
新阶段详规工作的几点建议：一是详规动态管控首先要认准对象，自然系统与人类活动系统相互作用而形成的人地耦合系统是国土空间规划的基础理论，管控的对象首先是人，人类的需求产生了各种各样的城乡活动，然后是人地关系、人房关系和人人关系，以及与自然的关系，这些关系相互之间层层建构理性化的逻辑。二是统筹考虑全域全要素管控时应抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，土地用途管制是最重要的，其次才是开发强度，再到形态管控。三是详规管制转型的关键是结构性调整和精准供给，而非纠结于刚性和弹性问题，更多关注城市发展的基本规律以及关注城市或国家的终极目标和愿景。四是结合发展方式转型背景在创造发展机会的同时有序制定管制规则，适当给管控做减法，尊重人民财产权，重点思考在财政紧约束下如何利用既有资产为城市提供新的发展动力。
何子张：面向实施治理转型的详规要点
学会规划实施分会委员，厦门市城市规划设计研究院有限公司副院长、教授级高工
控规是特定历史发展阶段的名称，下一步随着《国土空间规划法》的出台，叫做国土空间详细规划更合适。动态管控尚不能涵盖详细规划转向的准确意涵，按照部43号文叫实施治理转型更好。详规应重点关注以下四个要点：一是规划院应学会如何做现状，并随着详细规划覆盖逐步完善详细规划一张底图。国土调查的逻辑不适应规划许可与用途管制，特别是在城乡建设空间，需要对空间调查的基础逻辑作重大调整，强化产权和管理数据的现状调查。短期内测绘部门无法完成支撑详细规划编制和管理需要的底图，按照厦门经验，需要规划院结合规划编制和调整做好现状底图动态更新维护。二是用多尺度的空间单元传导支撑详规的实施治理。厦门详规分单元（包括编制单元和管理单元）和地块两层，一般情况下城镇单元详细规划编制，需要以编制单元图则和管理单元图则作为法定文件，地块图则只是作为规划部门管理的内部技术文件。同时，探索开展与规划许可和实施直接对接的规划实施方案（或详细规划指引），在《城乡规划法》依然有效的今天，需要通过制定地方条例赋予规划实施方案法定依据，同步需要配套单元容量管控和设施配置调整的技术规程。三是要创新全行为管控的详规技术方法和表达形式。新时期详细规划的空间行为管控，除开发建设之外，还包括生态修复、历史保护、城市更新、社区治理等，既有详细规划方法和技术需要创新，总的原则是根据行为管控的需要发展处适应性的技术和形式，比如政策清单、用途管制指引、设计导则等。四是强化详规评估与实施监督工作，赋能空间治理。部里正在推行详细单元的实时体检，这个工作不能够局限于规划部门，应拓展到相关的职能部门，如教育部门，根据单元人口、住房和学校数据动态调整学区划分，为相关部门做好空间治理赋能。
会议最后，王富海在总结与会嘉宾发言观点的基础上，分享了他的思考：一是多角度介入专题；二是多身份共同参与；三是老问题继续求解；四是新课题纷至沓来；五是多办法加减乘除，六是多认知莫衷一是；七是窗口期任重道远；八是全行业只争朝夕。
本次对话是一个开端，关于控规编制、动态管控等话题，尤其是详细规划，怎么样定位都不为过，接下来可能面临很多问题，希望这次讨论能够给大家带来收获。