王富海
深圳市蕾奥规划设计咨询股份有限公司董事长、首席规划师
摘要：总设计师制正在走向“2.0 版”，规划实施是理解这种转变的重要着眼点。本文在自身实践案例基础上，分析了新时代下总设计师工作任务及需求的变化，认为总设计师制度要回归到建设好城市的初心上，根据当前条件下规划实施的需要，建立起更强调“过程合理”的总设计师工作新范式，进而在现有制度基础上，对地区总设计师的职责使命、角色定位、工作内容、工作机制等做出了新的探讨。
关键词：总设计师；规划实施；制度机制
1 总设计师制度：从1.0版到2.0版
城市总设计师制度起源于破解城市设计编制与实施时空分离的问题。[1] 这个问题在不同层面的表现及应对方式，影响了城市总设计师的工作内容。例如：在规划到设计的环节，针对控制性详细规划科学性薄弱的问题，开展精细化的城市设计优化[2-3] ；在设计到建设的环节，针对设计延续性不畅的问题，整体把关理念、意象的传导，强化条块实施的协同[4]；在现状向愿景的演进过程中，针对城市发展的不确定性问题，“以未来城市的前瞻研究为基础，指引现阶段城市优化设计”[5]。可以说，总设计师制度本质上就是为规划实施服务的。
规划实施在传统意义上被理解为总体性的城市（建筑）设计的实施。国外早期经典的城市总设计师实践，如乔治· 欧仁· 奥斯曼（1853～1870年）①、勒· 柯布西耶（1951～1965年）、奥斯卡· 尼迈耶（1956～1961年）②的建筑设计实施，皆是如此。近年来的国内的探索集中为城市“重点地区总设计师”。例如：吴志强团队之于上海世博会园区（2003～2010年），何镜堂团队之于广州国际金融城（始于2012年），孙一民团队之于广州琶洲CBD（始于2014年），孟建民团队之于深圳湾超级总部基地等。规划空间范围不超过8 k㎡，按中、高强度开发，工作侧重于微观层面且以集群建筑项目为主[1，6]。上述实践的工作逻辑是相同的，“基本上是以城市设计成果作为范本和管理的依据，本质上是通过节点的方式来推进的”[7]，可谓“1.0版”的总设计师制度。
但是，随着对地区总设计师探索的深入，发现仅仅在物质空间、建筑设计和美学问题上着力，并不能充分解决地区建设发展的问题。国内不少专家学者开始提出并探讨总设计师“2.0版”的概念。孟建民指出，“2.0 版”要关注的不仅包括城市美学问题，还要考虑诸如城市片区发展的各种要素，系统之间的相互关系等更广泛、更全面的城市问题[7]。王建国认为，“2.0 版”总设计师制度要协调、统合公众参与中比较分散的建议诉求，并在不同开发主体、管理主体、技术专业之间起到“起承转合”的重要作用[7]。庄惟敏提出，总设计师需对建筑实践和城市建设全过程进行掌控，亟须将全过程工程咨询中“前策划、后评估”的环节和城市运营的知识缺口补上[8]。以上观点尽管并未给出清晰的定义，但也从问题范畴、价值协调、专业统筹等不同角度对“2.0 版”总设计师制度的特征做出了阐释。其共同点在于，都是将在当下实践中形成的对规划实施的深刻认识，反馈到对总设计师的制度设计当中。也就是说，如何理解并更好地实现规划实施，是促进总设计师制度的整体认知、推进方法和运行机制等方面[7]走向“2.0版”的一个重要切入点。
延续这一思路，笔者将结合自己的实践感悟，从面向规划实施的角度对地区总设计师制度“2.0版”的相关问题进行探讨。
2 对新时代规划实施内涵的辨析
随着我国城市的发展，过去大规模的增量建设向存量的提质改造和增量的结构调整转变，更多地区的规划实施面临着城市更新的问题。
笔者团队负责的深圳某片区：一是非新城新区，可用空间资源有限；二是长期偏重产业，当前亟须寻找新动能；三是基础条件优越但经济实力不强，建设资金宝贵且有限。相较于前海新区、超级总部，该片区的发展现状和问题反而在城市中更具有普遍性。在分析具体实情后，笔者团队判断，总设计师工作的重点应该是协助该产业发展区的管理部门做好存量条件下的功能提升，尤其是要把产业快速发展列为优先、最高的任务。为此，我们策划、开展了产业定位研究，绘制招商引资地图，并希冀通过存量提升、产业引进、活力打造、空间政策等策略，引导规划设计和项目建设有序实施。例如：建议加强生活岸线的整治改造，努力打造有灵气和烟火气的滨海特色消费区；考虑到综合保税区面积大且实施周期长，建议将其中一部分土地租借给政府用作产业孵化器，等等。
但令人遗憾的是，尽管片区主管机构隶属发改系统，却依然将物质空间形象的提升作为发展的第一要务。总设计师团队的自我定位与业主需求并不匹配，只能承担具体项目的技术审查工作。其后果是各部门对建设项目分散决策，新增建设和拆建更新各行其是，直接关乎产业转型的项目协调不足，而星级酒店这样效益不高但形象吸睛的项目反而优先上马。
实际上，这并非个案。笔者团队担任总设计师的另一市级中心片区，开发建设也有近20年时间，组织过多轮城市设计国际咨询，定位不断提升，标准不断提高，空间方案不断“高冷”（这也是目前很多重点地区规划建设中的“通病”），反而影响了地区中心功能的培育，计划中的高端商务功能也难有进展，甚至对全区产业发展产生不利影响。从总设计师对该片区的工作盘点来看，90%以上的工作集中在技术审查方面，虽有发展谋划、调研报告等技术咨询服务，但多数成果和建议未能有效转化为实施行动。
从上述实例可以看到，部分地区主管部门还是将总设计师制度定位为城市设计精细化管理机制，主要用以弥补“强区放权”背景下基层规划管理和技术力量不足的问题，但没有注意到新时代下规划实施内涵的变化。在存量时代下，越来越多的地区已不可能再做不计成本、不求近期回报的建设投入。高质量发展不仅仅是高品位审美，还应包括高水平建设和高效率运营，而且后两者更加重要。
因此，总设计师制度“2.0 版”的关键在于规划实施范式的改变。“1.0 版”更强调结果合理，主要通过修改、优化方案，加强管控传导，实施评估反馈等方式编制“科学”全面的规划蓝图，以此作为对照来指导地区建设。而“2.0 版”更强调过程合理，要求基于城市和产业的发展规律，结合时间、财力、组织等运营要素，以渐进规划的方式对地区的建设运营做出合理的时空安排。衡量规划实施的指标，前者更看重规划蓝图的对照实施率，后者更看重长期可持续发展下的各阶段综合效益。总之，总设计师制度要回归初心，让城市建设得更好，而不只是为了让城市建设得更“好看”（图1）。
1 不同版本总设计师制度对规划实施的理解差异
3 面向规划实施的地区总设计师制度设想
为顺应新时代下规划实施的需求，地区总设计师制度也应在现有制度设计之上“做加法”“调结构”。
3.1 职责使命
“城市总设计师”是一个统称，代表着相关专业人士将城市发展和总体控制作为核心任务而承担的职责[8]。但在存量时代，城市中多数地区建设面临的主要问题不是空间资源问题，也不是风貌管控问题，而是已形成路径依赖的城市建设发展模式如何转型的问题。对于这类地区，总设计师制度的核心使命就是为片区发展的转型破题谋划可科学实施的规划，帮助其建立起城市建设发展的自我向善机制。
围绕这个核心使命，总设计师的关键职责主要有两个方面：
其一，仍是维护好“一张图”的总体控制机制。但这里的“一张图”，不应是静态的、遥远的、高标准的“一张图”，而应是在遵循城市发展规律基础上有机生长的，在时间、空间、运营综合统筹下有限渐进的，在考量需求、财力、效率等因素后契合实际的“一张图”。
其二，是发挥好专业综合的价值。在总设计师团队中吸纳规划、建筑、景观、交通、市政等多学科专家和技术力量已是普遍做法[1，6-8]，该做法被视为克服城市建设发展中的知识短板和“条块矛盾”的重要举措。但值得注意的是，仅靠相关专业板块建设内容的简单啮合是不够的，还需往上一层把握好地区空间发展的结构、功能等核心问题以找准工作目标来建立宏观规则，也要往下一层洞察地区的发展规律和运行特征以打通规划、建设、运维的关系。因此，战略规划视角和扎实运营经验为新时代下好的规划实施所必需。
3.2 角色定位
总设计师从规划设计编制到实施全过程的介入具有动态属性，也具有多重性[1]。一是标准设计者，除了明确整体城市设计的目标、定位、思路和标准等规划设计“规范”外，还要根据地区的空间战略、产业思路、运营策略等设计制订建设运维“规则”。二是方案裁量者，以前述“规范”“规则”为准绳，依托自身多专业综合能力，对规划管理提供第三方技术审查，为政府管理部门提供规划辅助决策。三是技术协调者，在规划设计编制过程中，负责协调各专业人员，保障规划意图的一贯性，整合研究成果、专业建议和部门意见；在规划实施过程中，协调各利益主体，搭建沟通平台，维护公共利益。应该说，不同地区的总设计师实践中都有上述三重角色的属性，但比例权重不同。
从笔者的实践经验来看，要实现好的规划实施，总设计师定位与主管部门的需求相互匹配是极其重要的。在具体地区界定、明晰总设计师的“责、权、利”关乎地区总设计师制度的顶层设计问题[1，8]。其中最关键的设计是作为标准设计者和方案裁量者的授权问题。现有的实践大多采取主管部门授予总设计师规划建议权和一定的量裁权力的形式，但如果总设计师制度进一步走向法制化，由地方行政立法部门授权[1，9]，那么可以参考法国协调建筑师制度的经验[10-11]，总设计师在介入环节和执行力度上都能发挥出更大的专业作用。
地区总设计师如果找到了合适的角色定位，就要有长期工作的考量以求“久久为功”。荷兰KCAP建筑师与规划师事务所承担德国汉堡港老港区的总设计师职责已有30年，作为长期跟踪服务方，成功引导了汉堡旧港区向城市活力区的蜕变，这是世界著名的规划设计案例（图2）。2011年，深圳市笋岗清水河片区城市更新规划招标，荷兰KCAP建筑师与规划师事务所第一名中标，主动邀请第二名深圳市蕾奥城市规划设计咨询有限公司合作开展城市设计的深化工作，项目组在总体结构和地块方案上进行技术协调，发挥了积极作用（图3）。笔者也向有关领导建议采取汉堡旧港区模式，签订长期协议，由项目组一直跟踪服务笋岗清水河片区城市更新过程（类似总设计师），但3年后因专责机构变化，技术服务终止，工作方式回归每个地块各自向市级规划部门单独申请的传统模式，整体实施效果欠佳。
2 汉堡旧港（HafenCity）鸟瞰
3 笋岗清水河片区鸟瞰
3.3 工作内容
总设计师的工作内容通常被分为研究、决策、管理、实施四个部分[12]。在“2.0版”中宜有两点变化：一是将单向的线性工作组织转变为“交流研究—技术统筹—规划实施—体检评估”的循环工作闭环，以符合动态规划科学实施的需要；二是规划实施不再是一个阶段性环节，而要在总设计师工作全流程中居于主导地位，即交流研究、技术统筹和体检评估等工作都是围绕和服务于规划实施的，反之，则要根据规划实施的需要，改变其他工作的内容和方法（图4）。
4 面向规划实施的总设计师制工作内容
在具体工作内容上，交流研究的核心是发挥政府智囊的作用，研究对象包括规划技术问题和城市发展问题，通过总设计师团队在专业、业界的影响力，以专家咨询、专题研讨、调查考察等多种形式为地区的发展决策拓宽眼界和思维。技术统筹一方面是推动规划意图的落实和管控一体化，另一方面是在多专业、多主体、多部门、多项目之间起到协调作用，系统地调配开发资源，做好时空安排。规划实施是总设计师的工作重心所在，须着力统筹好“营建+营运”[13]两大板块的各条线流程，监督项目施工并指导运营维护，通过“总师总控”机制[14] 保障规划实施和项目建设的高质量落地。此外，定期对规划实施情况和成效进行评估，让全周期工作形成闭环，可为前阶段工作提供效果反馈，也为规划实施提供及时调整和改进的依据。
3.4 工作机制
目前关于总设计师工作机制建设方向的探讨，多将关键词放在“统”上。例如：孟建民院士从系统性思维出发，提出了涵盖广度、深度和精度的“全方位思考”“全过程统合”“全专业协同”三全方法论[5]。但该方法论是针对超级总部这样的土地立体化利用的高品质实施管理地区提出的，对总设计师团队本身的技术和管理能力要求极高。因此，笔者认为，在具体情境中还需结合地方实情和团队实际，处理好“统”与“分”的关系，分层次、分阶段、分梯度地构建总设计师工作机制。
分层次是将总设计师工作分为常规实施和实施谋划两个层面。前者包括现有的技术沟通、会办、会审、豁免等工作机制[15]，涵盖目前总设计师实践的绝大部分内容；后者是适应规划实施需要对工作机制的补充，以“总师”的建议来谋划工作，以实施规划作为组织平台，以运维评估建立反馈机制，提高总设计师工作的战略性和统筹性。同时，还要根据技术难度作出具体分工，基础技术力量承担大部分的常规实施层面工作，运维评估和实施规划由各专业“总师”及其团队共同完成，“总师”的建议由领衔“总师”牵头完成，以此明确总设计师团队各岗位的核心职责，形成稳定的工作程序，提高整体工作效率（图5）。
5 分层次构建总设计师工作机制
分阶段适用不同的工作机制已是共识[7-9]，如在规划、建设、运营等不同阶段应用不同的“总师”工作模式[15]，但这些讨论实际上是针对单一项目或地块的理想情境。在地区规划实施中，多项目、多地块的实施阶段往往交错推进，应当将项目（地块）的分阶段转换为对建设空间的分区或对工作事项的分类，再交由不同的专业团队去牵头负责。至于阶段的界定和分区分类统筹，则应由体检评估环节来发挥作用（图6）。
6 分阶段选择总设计师团队工作模式
分梯度是提高总设计师制度工作效率的必然之举。根据“二八”原则，以“政府行为等高线”形象表达政府管控行为的边界，以及管控力度可达范围内的梯度差异[16]，以80%的精力抓好20%关键地区的规划实施，将80%的非关键部分留给市场和社会公众更大的发挥空间。同时，在规划实施过程中，对刚性与弹性的“度”的把控上，可以建立从管控、导控到博弈，再到最后的“有限妥协”的“梯度适应”机制[9]，从而更好地适应规划实施环境的动态变化。
4 结语
当前，面向高质量发展、服务于规划实施的总设计师制度“2.0 版”还处于探索初期，仍有许多问题值得深入探讨。深圳作为国内总设计师制度探索的领先者，已踊跃出一批眼光前瞻、思维开阔、经验丰富的地区总设计师群体，他们正在与政府部门携手共进，持续深化、丰富和完善深圳实践。在国家实施城市更新行动战略的大背景下，我们更要发挥深圳在存量发展中的先发优势，在总设计师实践中有意识地创新规划实施，为转变城市发展建设方式、构建全国的总设计师制度，提供“深圳样板”。■
注释
①乔治· 欧仁· 奥斯曼于1853年被拿破仑三世正式任命为法国塞纳省省长，并主持推动巴黎改造工程，直至1870年被迫辞职。其继任者接手了未完的工程，前后延续了约22年的时间。
②巴西利亚可以说是最早由规划、建筑、景观三个领域的总设计师共同完成的项目之一。卢西奥· 科斯塔完成了城市规划方案，罗伯特· 布雷· 马克斯负责景观设计，而包括国会、总统府、最高法院、外交部、司法部、总统官邸、大教堂等在内的核心建筑设计任务则被交给了奥斯卡· 尼迈耶。当时就有评论称，巴西利亚从一开始就是一个建筑师的城市，而不是一个规划师的城市。
图片来源
图1、图3、图5 ：王富海绘制
图4 ：深圳市规划和国土资源委员会、深圳市罗湖区人民政府发布的《深圳笋岗清水河片区城市发展单元规划大纲》
图6 ：李茂、陈昱帆的《面向实施管控的区级总设计师制度框架思考——以深圳市南山区城市设计实施管控为例》一文
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