2019年4月20日下午，中国城市科学研究会新型城镇化与城乡规划研究专业委员会2019年学术年会举行主题为“国土空间规划”的平行分论坛。论坛由上海同济城市规划设计研究院有限公司城乡空间规划研究院副所长姚凯和青岛市自然资源和规划局规划建筑中心副主任韩青主持，辽宁省城乡建设规划设计院有限责任公司董事长、教授级高级工程师张立鹏和上海同济城市规划设计研究院有限公司城乡空间规划研究院副院长、教授级高级工程师、专委会副主任委员兼秘书长裴新生担任点评嘉宾。共8位报告人围绕国土空间规划改革背景下的规划创新与探索进行了精彩的分享与探讨。
韩 青：“双评价”在国土空间规划编制体系中的支撑研判
韩青首先从跨界和融合的角度提出需要对国土空间规划进行多学科融贯研究，尤其要结合习总书记在两会期间提到的“坚持底线思维，以国土空间规划为依据”的要求，将资源环境承载能力与国土空间开发适宜性评价作为国土空间规划编制的基础支撑。其次是根据国土空间规划和主体功能区战略落实的相关要求，建议性提出不同主体功能区内（优化开发区内侧重空间资源约束、重点开发区侧重空间与资源并重、限制开发区考虑资源环境优先、禁止开发区要严格进行生态保护）国土空间规划编制思路。第三是以自然资源部确定的全国“双评价”试评价案例青岛市为样本，从资源禀赋刻画、问题识别解析、潜力分析和情景分析四个方面，探讨“双评价”关于生态、农业和城镇承载能级成果能为“三区三线”划定提供引导，将“双评价”工作纳入到国土空间规划管理“五级三类”制度体系，实现无缝对接。最后总结“双评价”是涉及多学科领域的复杂系统工程，也是一个不断探索并反复实践的过程。
贾晓韡：地级市国土空间总体规划内容框架思考
贾晓韡以在荆州市开展的国土空间总体规划项目为例，系统阐述了地级市国土空间总体规划编制的内容框架。在强调全域全要素管控和强调规划实施的理念下，优化规划内容的结构，从市域、市辖区和中心城区三个层面开展规划。在技术方法上，强调通过开展空间承载与适宜性“双评价”，为底线划定和空间方案提供支撑；以规划结构类图纸、用途管控类图纸和要素配置类图纸共同构成规划方案，解决不同的空间问题。贾晓韡还指出，国土空间总体规划在纵向体系上应界定清楚每一层级的规划事权范围和管控范围，以及之间的传导机制，将每一个层级事权跟规划内容做很好的对应；在横向体系上应该是“总体规划+专项规划+详细规划”所构成的体系才是真正意义的国土空间规划“一张图”，而不只是国土空间总体规划应建立总体规划—专项规划—详细规划的；总之，国土空间规划是个系统性的工程。
朱 钊：全域管制下农地在国土空间规划中的规划取向
朱钊的研究提出“农地空间”的概念（指城乡边缘区的农地），并以农地为带入点，重新审视农地的空间与规划问题，尝试构建农业、生态与城镇建设用地统筹发展的空间规划体系，以适应当前国土空间规划的编制要求。他在四川眉山的实证研究中，从经济结构、社会组织、生态环境、空间管控四个方面，总结了农地“生产—生活—生态—管理”四类问题，虽各有独立表征却也密不可分。由于大部制改革的目标是全域空间管控，国土空间规划理应重视农地的规划取向，并强调农地的三生融合需要整体性的考量，在具体措施上应包括：资源保护与空间组织，核心是兼顾优质农地保护与关联城镇建设用地的空间整治，以优化农地产业发展的基础；产业布局与人口安置，核心是产业空间与生活空间的协同布局，以保障多元农业经济的发展；污染防护与生态提升，核心是将农地置于全域生态系统中制定修复策略，以降低污染提升生态价值；提出全域管控目标下的农地管控模式与政策转变建议，以保障空间规划的实效性。
隋玉亭：从三调技术调整透视国土空间治理的政策导向
隋玉亭以“第三次全国国土调查”的技术调整为切入点，通过解读调查流程、调查内容、调查要求等，总结国土空间治理在更高质量保护耕地与永久基本农田、提升自然资源精细化管理水平、提高土地资源集约利用程度、针对性解决地方土地资源利用问题、改变国土空间规划编制方式等5个方面的政策导向性。他的报告既是对“三调”技术内容和方法的详细科普，也着重指出了与“二调”相比，“三调”有技术革新和政策导向的双重变化，作为自然资源调查体系“1+X”中的“1”，承担着为自然资源和国土空间规划改革提供基础性支撑的作用。
王丽丹：新时期沈阳蒲河流域空间发展评估与应对策略
王丽丹指出，我国已经进入到新型城镇化发展与乡村振兴融合发展的新时期，沈阳近郊的蒲河流域作为城乡融合发展的典型区域，过去新型城镇化主导下的城乡融合发展强调以城为主的拉动作用，乡村地区处于被动和弱势地位，以行政区域的各自为政的空间发展和项目安排，使得蒲河生态经济带的建设发力也仅是停留在环境整治和景观建设上。在报告中，她以对目前沈阳城乡发展关系的判读入手，在客观评估蒲河流域城乡空间发展特征与突出问题的基础上，提出了要在生态文明建设框架下凸显蒲河“生态+”的理念，将生态作为促进沈阳流域城乡新型城镇化发展与乡村振兴的关键，梳理出加强保护治理打造山清水秀的自然生态带、加强转型升级打造绿色高效的现代产业带、加强城乡融合互动打造功能完备的宜居带等蒲河流域国土空间的发展策略。
张 成：地方政府对规划编制需求的变革及应对
张成在报告中提出，作为规划技术服务提供方，必须要重新审视规划师所扮演的角色、认清编制阶段在规划全过程中定位、以及思考规划如何发挥作用等问题，就是要应对规划为谁编制、怎么编制和如何实施的问题，要避免规划编制为未来的规划实施挖下深深的大坑。他以亲身参与的日喀则的规划管理工作为例，按照“调整思路，面向管理，以实施为导向，加强在地服务，密切地方合作”的主导思想，提出针对地方规划工作需求对规划编制的十项建议，主要包括：一、规划编制要讲政治，要脚踏实地，要做好第一手资料调研工作；二、规划编制要针对地方规划管理实际需求开展，在实施中发挥作用；三、要把好规划编制质量的第一关，编制对地方有用的规划；四、规划技术服务要建立长效机制，起到保障规划实施、成为地方智库的作用；五、培养本地规划人才，建设本地规划队伍；六、推进地方规划干部人才交流与培训的多元化体系化制度化；七、建好一个数据库，做好一个平台，一张蓝图管到底；八、城乡统筹，全域规划，调动自然资源各要素的发展动力；九、加强合作，引进外脑与地方技术力量分工协作、优势互补；十、共谋共建共治共享，走向多维驱动空间治理新模式。
范婷婷：沈阳市规划改革实践与国土空间规划编制探索
范婷婷系统介绍了沈阳作为先行城市在空间规划改革方面进行的种种探索，包括：在深入理解本次国土空间总体规划改革历史背景与历史使命的基础上，充分认识生态文明、绿色发展和人地和谐的规划理念，建立从调查-评价-规划编制-实施-监管的闭环规划工作体系，加强规划编制调查、评价前期和实施、监管后期的编制链条延伸，聚焦空间开发强度管控和主要控制线落地的编制核心内容，达到重质量、重存量、重特色、重生态的国土空间规划转型；在数字化现状图绘制、“双评价”研究、发展战略目标制定、“三区三线”协同划定以及“一平台”与“一系统”建设等重点技术环节开展深入研究，总结在重点规划编制环节的攻关核心思路以及还有待解决的突出问题，为其他县级城市国土空间规划的开展提供了相关做法与建议。
姚 凯：国土空间规划背景下的国家公园与自然保护地体系——以西双版纳州景洪市为例
姚凯的报告针对生态空间交叉重叠、多部门管理、保护与 利用矛盾突出等问题，以我国热带雨林、生物多样性最富集的西双版纳州景洪市为例，以构建雨林国家公园为主体，提出了一套自然生态空间整合方案、一套自然生态空间用途管制办法和一套实施保障机制，“三位一体”地探索构建以国家公园为主体的自然保护地系统的规划方案。其中，一套自然生态空间整合方案是立足西双版纳生态大格局，基于山水林田湖草全自然要素调查和“双评价”，整合现状分散的各类自然保护地，增加亚洲象等生物迁徙廊道和雨林修复区，统筹划定国家公园范围，确定市域生态空间-国家公园-国家公园核心区（生态红线区）的层级嵌套结构和空间布局；一套自然生态空间用途管制办法是在边界管理、名录管理、指标管理的基础上，对自然生态空间实行区域准入和用途转用许可制度，形成国家公园核心区内以用途准入为主，核心区外以用途准入加详细规划为主的规划管控体系；一套实施保障机制是在法律保障、体制保障之外，结合西双版纳特色，提出建设建立区域开发权转让与生态补偿机制，维护原著少数民族护林共生机制，核心区外生态修复和旅游特许经营机制等创新实施举措。
张永刚：善待资源，改革规划——谈三个设计规则问题
张永刚指出，设计是一切人与自然环境互动过程的初始行为。设计如何作用于自然资源和人工环境？设计过的资源和环境，反过来又会给使用者什么样的体验和感受？是设计的重要关切，更应该是设计规则的终极关怀。更为合理的规则，是设计更加正确的根本。
如非建设用地的边界，应与建设用地边界同样重要，在管理规则上：明确管理主体，避免多方管理；大幅度精简管理内容，积极不干预，把自然资源还给自然；落实管理范围的地理空间物质实体，不是建围墙、铁丝网或硕大的门，而是设立有美感的标示物。
再如现行的人均建设用地指标，对人的督察作用明显大于让人善待资源的作用。在信息化和大数据时代，不应再沿用计划经济时代的经验主义指标。总量控制有必要、是关键，应以详实并科学的统计和研究为前提。客观分析、理性评估、因不同地方和资源实际情况而不同的同一指标，才会是有统一管理作用用的指标。
还有道路红线退让用地规则，不仅是一种资源浪费，还产生（1）土地使用权属不明的法律问题，（2）城市路网密度低下的根本性交通问题，（3）街坊尺度过大及建成环境密度失调，进而导致基础设施浪费或不足、空间形态不正常的问题，应彻底废止。
