全文2300字，阅读需要5分钟
编者按
如何理顺我国当前的空间规划体系以推动空间治理现代化，如何重新认识城乡规划的地位和作用以促进新型城镇化建设，是近年来规划改革的主要线索和热门话题。我们的主要观点是：国土规划与城乡规划分层运作，以完善新型城镇化下的空间资源治理体系。接下来的几期规划海鲜将连载关于这一话题的见解，从对“三规合一”的检讨开始，提出以国土规划为工具统领各类空间规划的设想，最后从实施效用角度呼吁城乡规划回归其城乡建设管理使命。今天是该系列的最后一篇《推动空间规划体系升级的“两个要件”和“三项工作”》。
核 心 观 点
国家自然资源部成立以来，空间规划权责进一步集中优化，国土空间规划体系正呼之欲出。在此空间规划改革的关键时期，我们应继续扩大在空间规划改革领域的积累优势和探索力度，深化对国土空间规划体系的认识与思考，做好深化改革的技术和程序准备，加快推动“三规合一”向真正意义上的空间规划体系升级。
“两个要件”：技术和机制双管齐下
目前“三规合一”工作基本是以中心城区为对象，以城市规划的技术体系为主干去衔接土地利用总体规划、国民经济和社会发展规划的内容（如腾挪得到的可利用土地要落实到控制性详细规划调整中），城市可建设用地和建设项目安排成为最重要的成果输出。而根据“一张蓝图”的涵义和要求，空间范围应覆盖整个行政辖区而非只是中心城区，主干平台应是国土空间规划而非城市规划，协调重点应在明确各规划的角色分工而非只是技术性内容的衔接。因此，在具体工作上，国土资源厅层面需要做好技术上和机制上的双重探索。
一、技术层面的探索
技术性的探索要体现空间治理科学化的发展要求。目前国土空间规划最大的重难点是对城、镇、村空间的治理，因为城、镇、村空间的发展具有更为复杂的规律。与农业、林业、环保、旅游等空间边界不同，城镇村的边界往往是动态变化的，不能采取相同的划定方法。后者的划定其实是国土空间规划与城乡规划博弈协调的结果。城镇村发展边界的划定既要将战略性、系统性、趋势性的因素纳入考虑，也要结合实际建设发展情况去做动态调整，方能形成宏观国土空间管控与基层城乡科学发展的协调。同时，城乡规划还是宏观规划与地方事务的接口，因此在技术上必须针对一些“规定动作”（如上层次规划和国土空间管控所关切的问题、国家要求贯彻落实的“行为规范”等等）明确审核要件，引导要求地方规划主动落实。
另一方面，技术规范的统一也是国土空间规划编制中需重点关注的问题。如按照自然资源管理的要求，对土地利用分类体系的调整；目前已显庞杂混乱的各类保护区、发展区的划定认定工作，也应统一收归自然资源厅手中。
二、机制层面的探索
机制性的探索要体现空间治理系统化、法制化、民主化的发展要求。现阶段工作焦点一是动态管理机制，二是省地事权划分。
当前各类空间规划管理普遍存在重编制轻实施的现象，习惯于行政申请式的被动管理模式，有时候建立了较好的技术方法，但因各种原因不能持续维护（，使规划实效大打折扣。作为以“底线管控”为基本内容的国土空间规划不能停留在边界勾绘的层面，而应将相关规划审查、实施监督、评估反馈、调整研究等环节纳入统筹管理，形成闭环运行、动态维护、不断反馈的规划工作机制，并对规划维护所需的财政、人员、技术等因素做出制度层面的保障。
另一方面，国土空间规划指导下的各专业规划的编制管理大多属于地方事务，但其编制审查依据却有相当部分来自于上层次的国土空间规划——即前文所述的“规定动作”。“规定动作谁规定”是加强国土空间规划与其他空间规划衔接的一个重要抓手，也是省层面规划制度设计的焦点。而在地方层面，根据空间治理法制化、民主化的要求，宜将一些重要的法定空间规划（如城市总体规划）的审批权赋予地方人大，并明确以上层次国土空间规划的管制要求作为重要审查依据，从而在制度上保证国土空间规划的权威性、严肃性、传递性，并有效遏制地方“一任领导一任规划”的现象。
“三项工作”：近期工作抓手建议
空间规划体系改革是一项系统性工作，不能用微观手法去解决系统性问题。根据上述思路，建议省国土资源厅层面在近期开展如下工作，为系统性改革奠定更加坚实的基础。
一、开展“空间规划大普查”
经济社会发展的区域性差异显著，各地各级所面临的空间发展问题不同，各自建立的空间规划序列不同。要制定全省统一的空间规划体系，既要摸清各地的差异性以形成分类引导策略，更要全面分析各种空间规划问题的形成机制，明确国土空间规划可以解决和应该解决的问题。因此，建议对从省到镇各层面空间性规划的基本情况进行普查，了解已正式批准的、未批但在执行的和计划编制的空间规划的品类、数量、覆盖情况、实施效果以及存在问题，以便总结有益经验，提炼关键问题，为国土空间规划的编制做好基础准备。
二、加强规划信息系统平台建设
我们发现，越是规划信息平台完善的地区，空间治理越为得力。因此，有必要将规划信息整理当作国土资源调查这样的基础性工作去推进，将规划信息系统当作基础设施去建设。建议在地级以上城市加快基于GIS平台的规划信息调查和建库，作为今后国土空间治理过程中汇总、统计、分析、查询、决策、管制、监督的重要工具。
三、争取国土空间规划改革省部合作试点
各省应结合规划普查和平台建设两项工作，摸清自身情况和基本诉求，同时向自然资源部争取省部合作试点。其中，立法是明确国土空间规划的权威地位、工作机制和基本规则的重要手段和关键步骤。应将立法和政策预研作为一项重点内容，争取影响部委决策，在未来全国性的规划改革中抢占有利地位。