【蕾奥原创】珠江三角洲村镇混杂区空间治理的政策思考

朱旭辉：深圳市蕾奥规划设计咨询股份有限公司，总经理，教授级高级工程师

文章刊载：珠江三角洲村镇混杂区空间治理的政策思考[J]. 城市规划学刊,2015,(02):77-82.

版权说明：作者授权发布，如有转载需要，请联系原作者，侵权必究。

根据相关学者研究，本文借用“Desakota”的概念，将该类地区表述为“村镇混杂区”。“村镇”主要指其形成机制上以村、镇为发展主体的自下而上的建设模式，“混杂”主要形容其建设面貌、功能构成和权属构成方面混杂的表现形态（图1）。

区域尺度上空间形态的混杂与连绵，其问题来源于村庄层面空间要素独特的组织方式。这样一种形态均质、结构不清、缺少中心性的区域空间形态实际上是微观尺度的空间自组织模式在宏观层面的蔓延发展所导致的。以佛山市顺德区为例，如果在卫星图中切割出一条样带作为观察的标本，可以清晰地分辨出村镇混杂区在空间形态上与城市、乡村的显著区别（图2）。

由于村镇混杂区难以改造，城市功能在这一地区斑块式的建设进一步侵占了农村风貌，增强了混杂程度，在空间上表现为并不协调的“侵入”，加剧了形态上的拼贴效果，同时也在一定程度上反映出自下而上与自上而下两种路径之间相互冲突和协调的发展逻辑（图3）。

图1 区域尺度下的村镇混杂区范围

Fig.1 Range of Desakota in the regional scale

资料来源：作者自绘。

图2 顺德城乡结合地区村镇混杂的空间形象

Fig.2 Village-town mixed image in urban fringe areas in Shunde

资料来源：作者自绘。

图3 村庄单元用地形态及蔓延方式示意

Fig.3 Land forms & spread way of village unit

资料来源：作者自绘。

在城乡二元管理体制下，珠三角的农村地区采用了以村集体为主体，以社区股份合作制为机制，通过土地支配权、土地使用权及土地收益权的分离进行土地的非农化开发建设（刘宪法，2010）。早期宽松的政策降低了农村工业化的门槛，增加了政府、农村集体和农民的收益，解决了剩余劳动力问题，为珠三角地区的经济腾飞做出了重要贡献，同时也产生了突出的社会问题及环境问题。在当前形势背景下，一方面，前30年村镇混杂区所依赖的外部环境和动力已发生变化，以村集体为主体的低效扩张型工业发展模式越来越不具有可持续性，迫切需要寻求新的发展动力，提供更为完善宜居的生产生活空间为本地转型发展提供保障；另一方面，村镇混杂区以外来务工人员为主、以村为单元的低水平职住平衡，使得各类内生需求难以有效释放，进而影响了政府各类资源投入和设施配置的具体成效。在“推进国家治理体系和治理能力现代化”大背景下，如何系统解决村镇混杂区的发展问题成为拷问地方政府治理能力、关乎珠三角整体可持续发展的重要课题。

珠三角地区村镇混杂区的形成并非是仅仅由规划失效所导致，农村空间发展权益的机制问题才是其长期存在发展的根源（许学强，李郇，2009；魏立华，刘玉亭，黎斌，2010）。从当前的制度环境来看，在所有制锁定、土地用途管制、集体土地确权、二次分配路径、政府公共投入等多方面问题的制约下，规划管理缺乏有效的制度支撑，无法满足实际管理需求，现行政策和规划技术难以实现空间治理意图。十八大以来，中央深化改革和新型城镇化发展的目标方针逐步明朗，市场经济制度改革稳步推进，特别是对于农村集体建设用地、农户宅基地等产权政策的调整，为创新管理模式、逐步建立村镇混杂区空间治理基本框架提供了政策机遇。

村镇混杂区的情况远比一般城市地区复杂，常规的城市空间管理模式和方法在城乡二元结构下难以简单套用。从这一点来看，我们必须认可村镇混杂现象还将在一定程度上长期存在的现实，促进其形成自我有机更新的良性机制，降低负面外部效应。而在这过程中，必须通过针对性的政策设计和改善来构建其今后空间优化的合理秩序，政策的跟进应当先于规划的覆盖。此处，应当将中央已经提出的农村集体建设用地和宅基地制度改革作为既定的制度背景加以考虑。

公共政策是有效治理的核心工具，以空间（包括土地及其承载物）管理为核心，借用西奥多·罗伊（Theodore J. Lowi）的公共政策分类模型（胡润忠，2013），按照分配性政策、再分配性政策、管制性政策、构成性政策4种类型对相关政策进行梳理，其中：在分配性政策方面应当通过市场手段破解集体空间产权的困境，通过再分配性政策合理引导村镇主体空间发展权益的二次分配和流转，通过管制性政策强力干预底线管控，通过构成性政策强化镇一级管理资源和财力资源（表1）。

表1 罗伊的公共政策分类

Tab.1 Lowi’s classification of public policy

资料来源：作者整理。

（1）分配性政策——破解农村集体空间产权的困境

产权问题是村镇混杂区治理的核心问题。在集体土地所有权行权边界尚不清晰的情况下，土地附属物业的确权是大势所趋。应在这一轮的不动产登记工作中通过确权固化既得利益，明确产权边界，避免无序建设的进一步蔓延，同时确立产权的市场流通途径，以利于以后的市场化更新。

在确权过程中不可避免遭遇留用地、安置用地、宅基地等历史遗留问题，许多政府承诺的返还土地因为种种原因没有解决。政府的诚信是一切政策推进实施的前提，如果历史遗留问题不解决，目标群体（村镇组织和农民个人）的对抗愈加激烈，势必影响下一步政府治理措施的落实。分配性政策的作用是针对彼此孤立的特定个体提供公共服务和利益分配。因此，可以通过结合城市更新、土地确权、货币化等制定分配性政策的方式，解决上述历史遗留问题。如果受土地资源约束仍然难以解决，可进一步尝试将其诉求建筑面积化和指标化，通过市场途径解决。总而言之，应当把村集体对于土地实物的追逐诉求引导到建设指标，以便于以后通过市场流通或异地安排等方式解决。

比如对于留用地问题，广州各区采取实地留地、指标抵扣、折算货币补偿或指标统筹调剂等不同形式的办法落实留用地。在南沙，政府采用货币加物业兑现留用地的方式进行落实，即村自愿放弃实物留地的，土地公开出让后，政府按土地出让金的一定比例返还村集体，番禺则采用留用地分区货币化补偿的方式进行落实。白云区提出了抵扣留用地指标完善存量建设用地手续的方式，利用留用地指标覆盖违法用地并办理用地手续，既消化了留用地指标又减少了违法用地。萝岗区则提出在暂时无法安排留用地的情况下，由政府租赁村的留用地指标，待将来有地可安排时再兑现实地（广州市国土资源和房屋管理局，2013）。

（2）再分配性政策——规划引导资源的二次配置

村镇混杂区建设规模已大大超出政策许可范围（如广州土地利用总体规划2020年农村居民点用地规模指标为197km2，而截至2012年实际建设规模已达389 km2），但其空间属性和区位的调整还蕴藏着巨大潜力。要进一步优化土地使用的综合效益，必须考虑空间发展权益的异地调整和竖向叠加，在不引起目标群体反弹的前提下，实现资源的优化配置。因此，应当考虑针对不同地区和主体的现状和要求，利用土地整理、增减挂钩、开发权转移等多种不同手段，整理精简低效零散用地，通过规划手段统筹解决存量、增量与减量的问题，在发展高效空间的同时，腾挪更多公益空间和生态空间（图4）。

图4 规划引导空间权益的二次分配

Fig.4 Second distribution of space rights by planning guidance

资料来源：作者自绘。

同样，在村镇一级财力缺乏的情况下，财政资源的二次分配是解决村镇混杂区公共服务和基础配套的重要支撑。公共投入的空间安排依旧是一种重要的资源二次分配手段。从解决空间问题的角度来看，必须摒弃原来简单平铺的应条件补偿方式，体现规划治理政策的介入和引导。从国外先进经验来看，应申请补偿是一种较为可取的手段，体现规划前置、问题导向和政府干预，同时可监督、可检验，有助于自上而下治理手段的落实（表2）。

表2 规划引导财力资源的转移支付

Tab.2 Transfer payment of financial resources by planning guidance

（3）管制性政策——政府强力干预底线管控

面对建设蔓延危及区域底线的问题，如涉及生态保护区、农业发展地区、历史保护、基础设施廊道等地区的问题，若分散主体利益难以调和，则为维护公共利益必须以上级权威部门强力介入的方式进行底线管控和干预。按照管控力度的不同，可分为规划审批权上收、规划许可权上收、空间管理权上收甚至直接的空间产权收购等方式，对此类地区的无序建设和开发进行政府干预。

事实上，关于加强特定类型地区的规划干预，广东省已有一定的法规依据。《广东省珠三角城镇群协调发展规划实施条例》明确了对区域绿地、基础设施廊道等一级空间管治区，由省人民政府“实施强制性监督控制”；《广东省城市控制性详细规划管理条例》和《广东省城乡规划条例》也明确了“由省实施规划监控的区域”，其控制性详细规划草案应当征得上一级规划管理部门的书面同意。与此同时，广东也在开展省立公园的前期研究，探索基于产权和管理权转移的特色资源管理新模式。

（4）构成性政策——“镇改市”的试点与推进

珠三角村镇混杂区很多规模较大的镇在经济、人口规模上已达到城市的标准，却继续沿用村镇的管理和发展模式，镇级政府受到财力、编制、职能等的约束，管理能力和公共服务投入能力不足，土地利用效益和经济社会发展质量难以达到城市的标准，严重阻碍了区域整体发展。如佛山市南海区狮山镇，作为镇级行政单位，在财政税收分成中只能拿到12.5%的税额，剩下的部分则上缴国家及省市区级政府，但镇政府却承担了较重的基础设施和公共设施建设和维护的压力。

针对珠三角村镇混杂区“自下而上”的发展特性，应进一步强化镇一级行政资源和财力资源，改变“小马拉大车”的局面，向大型建制镇进行政策倾斜，增强地方基层投入的觉悟与能力，并撬动社会资金进入，提升其公共服务能力和财政自给能力。制度上可考虑通过以下途径赋予强镇更高级别的经济社会管理权限：①选择若干大型建制镇，开展新型设市模式试点工作，但新设城市需履行法定程序报国务院审批，门槛较高；②赋予吸纳人口多、经济实力强的镇与人口和经济规模相适应的管理权，包括财权、人事权、行政审批权等方面的倾斜和下放，这是在试点镇行政级别不提高的前提下，实施强镇扩权、建立“镇级市”的有效手段。浙江省在这方面已经做了不少的试点，例如试点镇全面建立一级财政体制、实施财政超收返还、领导职级高配增强统筹协调能力、下放审批权和执法权等等，取得了较好成效。

规划是空间治理的重要工具。然而从操作实施的角度考虑，规划技术方法必须依托切实的制度环境而存在，必须考虑操作主体、利益主体、产权政策、管理模式等等制度因素。在政策方向不明、制度因素缺失的情况下盲目的推进规划覆盖，不仅规划本身难以实施，而且会导致发展机遇的流失。制度设计必须先于空间设计，这已为珠三角此类地区的规划实践所证明。

在存量规划时代，村镇混杂区空间治理的推进，必须高度关注农村集体和农民个人依附于土地之上的空间发展权益，以产权政策为核心解决长期以来产权不清导致的历史遗留问题，而将规划作为确定或转移此类空间发展权益的重要工具，辅之以控制、整治等主动介入手段，逐步促进村镇混杂区内部形成市场推动、有机更新的良性循环机制。其终极目标不是将其空间形态“城市化”，而是塑造更为完善宜居的生产生活空间为本地经济社会转型发展提供优质的空间保障。

[1]       顾朝林. 论中国当代城市化的基本特征[J]. 城市观察, 2012(3): 12-19.

GU Chaolin. On Basic Characteristic of Modern China’s Urbanization[J]. Urban Insight, 2012(3): 12-19.

[2]       广州市国土资源和房屋管理局. 广州市解决落实农村留用地问题的实践与探索[EB/OL]. (2013-12-27)[2015-1-29] http://www.mlr.gov.cn/tdsc/lltt/201312/t20131227_1298502.htm

Guangzhou Municipal Land Resources and Housing Administrative Bureau. The Practice and Exploration on the Implementation of Reserved Land in Guangzhou City[EB/OL]. (2013-12-27)[2015-1-29] http://www.mlr.gov.cn/tdsc/lltt/201312/t20131227_1298502.htm

[3]       何为, 黄贤金. 半城市化: 中国城市化进程中的两类异化现象研究[J]. 城市规划学刊, 2012(2): 24-32.

He Wei, Huang Xianjin. Incomplete Urbanization: A Research onChina’s Urbanization[J]. Urban Planning Forum, 2012(2): 24-32.

[4]       胡润忠. 美国政治学“政策决定政治”的代表性理论比较[J]. 国外理论动态, 2013(2): 30-36.

HU Runzhong. Policy Determines Politics: Comparison of Representative Theory of American Politics[J]. Foreign Theoretical Trends, 2013(2): 30-36.

[5]       蓝宇蕴. 都市里的村庄——一个“新村社共同体”的实地研究[M]. 北京: 生活·读书·新知三联书店, 2005.

LAN Yuyun. The Villages in City: a Case Study on “Village Club Community”[M]. Beijing: SDX Joint Publishing Company, 2005.

[6]       李珽, 李郇. 政府行为视角下的珠江三角洲核心区空间形态演化分析[J]. 现代城市研究, 2011(3): 55-61.

LI Ting, LI Xun. Analysis of Spatial Morphology Evolution in Core Area of Pearl River Delta from the Perspective of Government Behavior[J]. Modern Urban Research, 2011(3): 55-61.

[7]       刘守英. 直面中国土地问题[M]. 北京: 中国发展出版社, 2014.

LIU Shouying. Land Issue in the Transitional China[M]. Beijing:ChinaDevelopment Press, 2014.

[8]       刘宪法. “南海模式”的形成、演变与结局[J]. 中国制度变迁的案例研究(8), 2010: 68-132.

LIU Xianfa. The Formation, Evolution and the End of Nanhai Mode[J].China’s institutional change (8):69-132.

[9]       仇保兴. 城乡统筹规划的原则、方法和途径[J]. 城市规划, 2005, (10): 9-13.

QIU Baoxing. The Principles, Methods and Approaches of Urban and Rural Planning[J]. City Planning Review, 2005(10): 9-13.

[10]    魏成, 赖寿华. 珠江三角洲大都市地区高密集城中村的形成[J]. 现代城市研究, 2006(7): 25-31.

WEI Cheng, LAI Shouhua. The Formation of Highly Dense Urban Villages in Metropolitan Region of the Pearl River Delta: An Analysis Framework[J]. Modern Urban Research, 2006(7): 25-31.

[11]    魏立华, 刘玉亭, 黎斌. 珠江三角洲新农村建设的路径辨析——渐次性改良还是彻底的重构[J]. 城市规划, 2014(2): 36-41.

Wei Lihua, Liu Yuting, Li Bin. Construction of New Countryside in the Pearl River Delta: Gradual Improvement vs. Thorough Reconstruction[J]. Urban Planning Review, 2014(2): 36-41.

[12]    魏立华, 袁奇峰. 基于土地产权视角的城市发展分析—以佛山市南海区为例[J]. 城市规划学刊, 2007(3): 61-65.

WEI Lihua, YUAN Qifeng. How to Construct the City and Promote Urban Development on the Collective Land: A Case of Nanhai District in Foshan City[J]. Urban Planning Forum, 2007(3): 61-65.

[13]    许学强, 李郇. 珠江三角洲城镇化研究三十年[J]. 人文地理, 2009(1): 1-6.

Xu Xueqiang, Li Xun. Research on the Urbanization of Pearl  River Delta (1978-2008)[J]. Human Geography, 2009(1): 1-6.

[14]    许学强, 周春山. 论珠江三角洲大都会区的形成[J]. 城市问题, 1994(3): 3-6 .

Xu Xueqiang, Zhou Chunshan. On Shaping of Metropolitan Area of Pearl River Delta[J]. Urban Problems, 1994(3): 3-6 .

[15]    杨廉, 袁奇峰. 基于村庄集体土地开发的农村城市化模式研究——佛山市南海区为例[J]. 城市规划学刊, 2012(6): 34-41.

Yang Lian, Yuan Qifeng. A Model of Rural Urbanization Based on Development of Collectively Owned Land at the Village Level: The Case of Nanhai, Foshan[J]. Urban Planning Forum, 2012(6): 34-41.

[16]    于峰, 张小星. “大都市连绵区”与“城乡互动区”——关于戈特曼与麦吉城市理论的比较分析[J]. 城市发展研究, 2010(1): 46-53.

Yu Feng, Zhang Xiaoxing. Megalopolis and Desakota: the Comparative Analysis of Urban Theory between Gottmann and Mc Gee[J]. Urban Studies, 2010(1): 46-53.